В сентябре ожидается утверждение постановления правительства РФ о субсидиях на поддержку региональных программ. Также в начале осени должен выйти приказ минфина о порядке отбора и предоставления субсидий. В бюджетных проектировках минфина на ближайшую трехлетку существенно снижены межбюджетные трансферты в доходах регионов. К 2013 году субъекты РФ должны сократить дефицит своих бюджетов более чем в три раза. Причем уже в 2012 году будет резко урезана федеральная помощь.
Сокращение собственных доходов и повышение доли федеральных поступлений в доходной части стало общей чертой региональных бюджетов в период кризиса. Теперь же минфин предупреждает регионы, что в ближайшие три года они должны наращивать собственные доходы, а не надеяться на финансовую помощь из Москвы, как это было в последние два года. Как будут "выкручиваться" регионы в этой ситуации, какие бюджетные статьи пойдут "под нож" в первую очередь? Об этом наш разговор с директором Института реформирования общественных финансов, д.э.н. Владимиром Климановым.
- Владимир Викторович, как, на ваш взгляд, будет меняться доля межбюджетных трансфертов в доходах регионов до 2013 года? Она будет урезана для всех регионов?
- Минфин России уже обнародовал предварительные расчеты общих объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные на среднесрочную перспективу. Объем трансфертов будет сокращаться. Кризисный 2009 год еще надолго будет оставаться годом с максимальной суммой средств, переданных в регионы из федерального бюджета.
В прошлом году к традиционному объему дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и самому большому в новейшей истории количеству видов межбюджетных субсидий и субвенций добавились еще почти 200 млрд рублей дотаций на сбалансированность региональных бюджетов, выделенных субъектам РФ практически в "ручном режиме" как средство борьбы с кризисом. Именно поэтому общий объем средств, направленных на безвозмездной и безвозвратной основе регионам, составил почти полтора триллиона рублей.
Уже в текущем году объемы антикризисных средств и некоторых видов межбюджетных субсидий резко снизились, хотя объем дотаций на выравнивание был даже увеличен.
В ближайшей перспективе объем межбюджетных трансфертов и в абсолютном значении, и как доля в расходах федерального бюджета и доходах региональных бюджетов, снизится. Позже к факторам, влияющим на степень децентрализации бюджетной системы страны, добавятся отдельные масштабные перераспределения в разграничении расходных обязательств. Так, начиная с 2012 года, милиция общественной безопасности будет полностью финансироваться из федерального бюджета. В то же время ряд полномочий, финансирование которых сейчас осуществляется на федеральном уровне, как, например, финансирование педагогических и сельскохозяйственных вузов, ориентированных на потребности именно региональной экономики, передадут в регионы.
В 2012 году общий объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета составит, по прогнозам минфина, чуть более 900 млрд рублей, или менее двух процентов ВВП. Доля "неокрашенных" дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов повысится, а целевых субсидий и субвенций будет ниже.
Какие именно регионы выиграют, а у каких объем трансфертов сократится, будет зависеть и от уточнений, которые предполагается сделать в методики распределения тех же дотаций на выравнивание. По крайней мере, на следующий год принципы расчета остаются прежними. Они предполагают учитывать в качестве налоговой базы регионов ситуацию, максимально актуализированную к дате проведения расчетов: за основу берутся сведения за 2008, 2009 и пять месяцев 2010 года. А это значит, что в выигрыше при распределении дотаций окажутся те регионы, у которых экономика более всего упала за последний кризисный период. Однако, с другой стороны, нельзя забывать, что такие регионы в прошлом году получали и дополнительные дотации на сбалансированность. Поэтому говорить о том, что кто-то из регионов будет в большом выигрыше от применяемых процедур, не приходится.
- Почему, согласно прогнозам минфина, дотации и субсидии будут серьезно сокращаться, а расходы регионов, напротив, расти?
- Рост поступлений налога на доходы физических лиц, оседающего в полном объеме в региональных бюджетах, по сравнению с налогом на прибыль будет не таким значимым. Другие источники доходов региональных бюджетов будут расти более последовательно. Увеличатся и расходы, наращивание которых удалось немного приостановить в условиях резкого падения доходов в прошлом году. Однако в дальнейшем вряд ли можно ожидать возможностей возникновения таких экономических сдержек для принятия региональными властями непопулярных политических решений, поэтому расходы все равно будут увеличиваться.
- До 2009 года очень многим регионам удавалось обходиться без серьезных заимствований, а годовые бюджеты неизменно исполнялись с профицитом. Смогут ли теперь территории верстать профицитные бюджеты?
- Нельзя сказать, что сейчас у многих регионов возникает ситуация, когда образуется большой дефицит бюджета. Меры, предпринятые федеральными органами власти, прежде всего минфином, по стимулированию регионов к принятию бюджетов в консервативном сценарии, оказались успешными. Поэтому многие региональные бюджеты в текущем году, когда рост доходов даже немного опережает прогнозы, будут исполнены без угрожающих значений дефицита. Однако не все так однозначно. Дело в том, что, пожалуй, главное направление, которое "резали" при сокращении бюджетов в последние два года, это капитальные вложения в основные фонды. В прошлом году расходы на эти цели из региональных бюджетов сократились более чем на 20%, а за первое полугодие текущего года - еще почти на четверть. Это значит, что на местах не происходит обновление социальной и инженерной инфраструктуры, более того, наблюдается "проедание" основных фондов без их должного обновления. Поэтому нерешение таких задач сейчас лишь откладывает необходимость несения соответствующих расходов в будущем.
И, следовательно, в ближайшие годы можно ожидать активизации выхода регионов на рынок заимствований.
- Готовы ли регионы принимать собственные программы повышения эффективности расходов?
- В середине лета 2010 года федеральное правительство после долгих и весьма жарких обсуждений приняло Программу по повышению эффективности бюджетных расходов на среднесрочную перспективу. Фактически правительственная программа - это своего рода манифест, набор активных действий, которые следует взять на вооружение федеральным органам власти, чтобы обеспечить повышение эффективности их деятельности по выполнению государственных функций, увеличению доступности и качества государственных услуг. Предполагается (и это в форме рекомендации написано в распоряжении правительства), что региональные и муниципальные органы власти примут в ближайшее время аналогичные программы на своих территориях. У меня нет информации, кто именно из субъектов РФ станет пионером в этом вопросе, известно лишь, что уже несколько регионов и даже крупных муниципалитетов находятся в активной стадии разработки таких программ. Предполагается, что со следующего года федеральный центр запустит механизм стимулирования регионов к принятию и реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов. Соответствующие документы уже готовятся в минфине. Скорее всего, регионы будут разделены условно на группы по степени готовности проводить такие мероприятия. Дело в том, что за несколько последних лет во многих субъектах и муниципалитетах были реализованы масштабные программы реформирования региональных и муниципальных финансов, которые также получали специальную поддержку из федерального бюджета.
- Почему, несмотря на острый дефицит средств, региональные власти не рискуют брать облигационные займы? А банковские кредиты так непопулярны из-за высокой ставки или сложности с долгосрочным планированием?
- Не совсем соглашусь с вами. Совокупный государственный и муниципальный долг регионов и муниципалитетов в кризисный 2009 год вырос почти в полтора раза, составив более одного триллиона рублей. При этом росли объемы и кредитов в банках, и государственных ценных бумаг, и - особенно интенсивно - бюджетные кредиты, выданные федеральным правительством. В текущем году банковские кредиты сократились, а объем ценных бумаг, эмитированных регионами, и бюджетные кредиты продолжали увеличиваться. В некоторых регионах, например, в Костромской, Московской, Тамбовской, Астраханской областях, республиках Северная Осетия - Алания и Саха (Якутия), совокупный государственный и муниципальный долг с учетом ряда скрытых долговых обязательств, как, например, долги государственных и муниципальных унитарных предприятий, составил 60-80% от объема собственных доходов региональных бюджетов без учета межбюджетных трансфертов из федерального центра. Предполагается, что уже начиная со следующего года бюджетные кредиты в таком объеме, как раньше, выдаваться из федерального бюджета не будут, а основными долговыми обязательствами регионов (как и основными источниками погашения дефицитов региональных бюджетов) станут заимствования в банках и государственные ценные бумаги.
- Какими будут итоги финансового года для регионов? Чем 2010 год будет принципиально отличаться от предыдущего?
- По предварительным оценкам, 2010 год окажется, по крайней мере, не хуже прошлого. Шоковое снижение доходов региональных бюджетов, а следовательно, и сокращение возможностей регионов и муниципалитетов исполнить все взятые на себя публичные обязательства перед гражданами прошло. В этом плане ситуацию удалось стабилизировать. Но остается открытым вопрос о бюджетных возможностях и ограничениях дальнейшего социально-экономического развития регионов. В любом случае в 2010 году ожидается сохранение значительного превышения расходов над доходами, и потому возникает вопрос о необходимости координации долгосрочного стратегического и бюджетного планирования.
