Завтра начинает свою работу всероссийский форум-выставка "Госзаказ-2011". Одним из главных вопросов, обсуждаемых на форуме, станет, каким будет законодательство о госзакупках. То, что нынешний закон о государственных и муниципальных закупках (94-ФЗ) несовершенен, признает большинство экспертов. Более того, на необходимость серьезных изменений обратил внимание и президент в своем Послании. Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службе было поручено подумать, как улучшить процесс государственных закупок в стране. Весьма близкие до недавних пор позиции минэкономразвития и ФАС по совершенствованию законодательства о госзакупках разошлись. В преддверии форума ведомства представили на суд общественности диаметрально противоположные концепции законопроектов о регулировании госзаказа.
Как отмечают эксперты, ФАС предлагает развивать идеи, заложенные в 94-ФЗ, максимально перевести госзакупки на электронные аукционы, выбирая победителя исключительно по цене, не допускать установления каких-либо ограничений по участию в госзакупках поставщиков, в том числе квалификационных. Минэкономразвития считает, что решать задачу надо комплексно и рассматривать этап выбора поставщика лишь как одно из звеньев замкнутой цепочки размещения заказа, в которую также входит прогнозирование, планирование, бюджетирование, исполнение и мониторинг контрактов, оценка эффективности проведенных закупок. Одним из камней преткновения является предлагаемое расширение процедур выбора поставщика, возвращение предквалификации и ограничение сферы применения электронных аукционов.
Арбитром, по мнению экспертов, может стать премьер. Сегодня оба документа находятся в правительстве и планируются к рассмотрению на президиуме 24 марта.
"Предсказать, чья концепция в итоге будет поддержана правительством и представлена президенту, сложно, - говорит Кирилл Кузнецов, генеральный директор Центра эффективных закупок Тендеры.ру. - С одной стороны, минэкономразвития по закону отвечает за систему госзакупок, с другой - в последние годы практически все значимые изменения в 94-ФЗ фактически разрабатывались и продвигались ФАС".
Минэкономразвития считает, что 94-ФЗ необходимо упразднить и ввести закон о Федеральной контрактной системе (ФКС), который установит новый закупочный цикл. Начинаться он будет с этапов прогнозирования и планирования поставок, затем размещение самого заказа и заключение контракта и в завершение этапы администрирования исполнения, приемки и оценки эффективности контрактных результатов в целях планирования будущих поставок, при мониторинге и контроле всей системы.
Кроме того, ведомство предлагает расширить способы закупок и вернуть запрещенную предквалификацию.
Как отмечают в министерстве, существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных закупок. В законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа, а значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено.
Существующие ныне процедуры, по мнению ведомства, позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для исполнения государственного или муниципального контракта. Кроме того, предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. "В этих случаях в результате недобросовестных действий поставщиков заказчики несут двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, бюджетные средства не освоены и возвращены в бюджет. Указанные недостатки правового регулирования приводят к сбоям в основной деятельности организации заказчика, а именно к распространению случаев поставки товаров, выполнения работ ненадлежащего качества", - заявляют в минэкономразвития.
Как вывод: "одним из результатов применения 94-ФЗ стало кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, что свидетельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правого регулирования в области государственных закупок".
ФАС уверена, что инициативы минэкономразвития создают поле для коррупции, необходимо редактировать сам 94-ФЗ, устраняя возможности злоупотреблений со стороны как заказчиков, так и поставщиков.
Служба предлагает существенно пересмотреть подходы к порядку проведения конкурсов, в том числе минимизировать влияние на выбор победителя конкурса субъективного мнения членов конкурсных комиссий при рассмотрении вопроса о качестве предлагаемой продукции и квалификации участников конкурса, а также заменить конкурентный, но коррупционный запрос котировок на более эффективный и сокращенный по времени электронный аукцион. Также ФАС предлагает ввести обязанность заказчиков обосновывать установленный уровень начальной цены контракта с указанием ее источников, централизовать установление требований к стандартной закупаемой продукции, в том числе и с учетом инновационной составляющей, ввести ограничение возможности заказчиков закупать продукцию премиум-класса. Помимо прочего законопроектом предусматривается необходимость введения короткой административной процедуры расторжения заключенных контрактов и необходимость ввода государственной пошлины для обеспечения возможности участникам подавать жалобы в электронной форме. По словам Михаила Евраева, начальника управления ФАС России по контролю за размещением государственного заказа, в результате реализации законопроекта будут усовершенствованы существующие и введены новые механизмы регулирования сферы размещения заказов, что позволит существенно повысить результативность осуществления закупок, а также значительно снизить уровень коррупции.
Эксперты видят плюсы в том, что мнения ведомств разошлись. "Это не может не радовать, ведь сферы ответственности ведомств разные, - говорит Кирилл Кузнецов. - ФАС призвана бороться за открытость и конкуренцию, а минэкономразвития должно ратовать за эффективное расходование бюджетных средств и решение иных экономических задач. К сожалению, избыточная открытость нередко вступает в противоречие с эффективностью. За прошедшие годы немало контрактов, в которых поставщик был выбран исключительно по цене, было сорвано. И даже в ситуациях, когда виновного удалось "наказать рублем", итог не весел - сорваны сроки выполнения многих важных задач".
За расширение процедур выбора поставщика и ограничение сферы применения электронных аукционов, по словам эксперта, говорит и мировой опыт, признающий достоинства аукционов, но указывающий на необходимость при сложных и нестандартных закупках использовать конкурсные и переговорные процедуры, в том числе многоэтапные.
При этом Кирилл Кузнецов отметил, что кое в чем концепция ФАС перекликается с концепцией Федеральной контрактной системы, предложенной минэкономразвития. "Антимонопольная служба согласна, что в ходе реформ надо уделять внимание коррект ности подготовки спецификаций и контракта, определению стартовой цены", - заметил эксперт.
Елена Агапова, директор Центра госзаказа Академии народного хозяйства при правительстве РФ, уверена, что необходимо сохранить положительные результаты, достигнутые в ходе реформирования системы размещения заказов, в том числе сформированную единую для всей страны законодательную основу, а также осуществить значительное дополнение и совершенствование иных норм, регламентирующих данную сферу.
"В настоящее время, учитывая тот факт, что закон 94-ФЗ действует уже шестой год, а безграмотность заказчика все еще имеет место, а также то, что при регламентации только одного этапа - размещения заказа - заказчик тратит безумные силы и средства на организацию данного процесса, при жесткой регламентации этапов закупочных циклов "массовый" заказчик просто не сможет нормально работать", - отметила эксперт.
Однако, по словам Елены Агаповой, если законодательно установить обязанность заказчиков осуществлять планирование закупок, предусмотрев планирование в три периода - долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное, то это позволит большинству предпринимателей заранее подготовиться к размещению заказов и обеспечит заказчику большее количество участников при проведении торгов.
В отношении повышения качества исполнения контрактов, по мнению эксперта, правильнее всего установить законодательные требования к их обеспечению, в том числе разработать и утвердить типовые формы банковских гарантий и поручительств, а также обязать заказчиков выставлять требования по финансовому обеспечению на все контракты. При этом должны быть установлены сроки действия финансового обеспечения и процедура его предоставления. Что касается повышения публичности и качества исполнения контрактов, лучше всего внести изменения в законодательство в части обязательного размещения в реестре контрактов всей информации о стадиях исполнения контрактов, в т.ч. сопровождающие контракт документы, а также сами заключенные контракты.
