Практически каждый день Государственная Дума выпускает в свет по одному федеральному закону - около четырехсот в год. Всего же за пять думских созывов депутаты приняли более четырех тысяч законодательных актов. А если учесть, что на территории страны продолжают действовать законодательные акты Советского Союза, РСФСР, а также региональные законы, можно только удивляться, насколько велико наше правовое пространство. Но оценить его могут лишь специалисты. Поэтому мы и пригласили к разговору первого заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Юрия Тихомирова и председателя Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству Владимира Плигина.
Юрий Тихомиров: Количественные показатели в нашем случае не главное. Как можно сказать, много законов или мало? Здесь другой подход - достаточные меры регулирования, избыточные или пробельные. Иногда бывает так, что два федеральных законодательных акта и несколько региональных дают достаточно плотную правовую регуляцию сферы. А бывает, что множество существующих актов никакого эффекта не дают. Они толкаются между собой, мешают друг другу, не воспринимаются людьми, правоприменителями. У нас преобладает такая философия: если чего-то не хватает, надо быстро издавать закон. Помнится, когда в 1992 году в Москве пропал хлеб, тут же стали готовить закон о хлебе в Москве. Следуя такой логике, я вот могу сейчас Владимира Николаевича Плигина убедить, пусть выступит с законодательной инициативой по "Спартаку", за которого я болею 50 с лишним лет, а он, простите, плохо играет. Народ поддержит, это любимая команда миллионов.
Владимир Плигин: Законом эту задачку вряд ли решишь.
Тихомиров: Юристы сейчас обуяны жаждой предлагать законы. Но правовой пробел может быть закрыт и другим регуляторами. Есть так называемое саморегулирование - обычаи, традиции, правила морали. Есть корпоративные нормы, есть общественные организации, профсоюзы, творческие союзы.
Российская газета: Судя по тому, что депутаты каждую сессию отмечают рекордами в законотворчестве, они считают, что законов много не бывает...
Плигин: Действительно, к компетенции Думы отнесено много вопросов, которые требуют своего регулирования. Например, все процедуры, связанные с реорганизацией судов в России, утверждением количества мировых судей субъектов РФ. И Дума пока не готова от них отказаться. Это технологические законы, но они очень важны для жизни огромного количества людей, потому что меняют подсудность, меняют количество километров, которые надо проехать за правосудием. Другая причина, потребовавшая от законодателей повышенной активности, - появление в России новых хозяйственных механизмов. Их функционирование нужно было обеспечить законодательными актами.
Тихомиров: А еще техническое регулирование. Многие техрегламенты, а их немало, утверждаются в форме федерального закона. Это новая для нас сфера, но, на мой взгляд, одна из перспективных. Ведь по существу это основа технического и экономического развития страны.
РГ: А можно ли посчитать, сколько законов определяют каждодневную жизнь простого обывателя. Вот встал, пошел на работу - включился в Трудовой кодекс...
Тихомиров: Еще Гражданский кодекс, Жилищный кодекс. Для многих - Земельный кодекс, поскольку большинство имеет домики, участки. Ну, может, пять-семь базовых таких. От них уже производные ниточки к другим идут. Однако по жизни российский гражданин гораздо чаще встречается с массой локальных нормативных актов и даже устных распоряжений. Вот наши ЖЭКи с советских времен не ценят Жилищный кодекс. Все, наверное, испытали это на себе - идешь в ЖЭК, просишь какую-то справку. Барышня не дает, не положено. Пытаешься спорить: "А по Жилищному кодексу"... Какой Жилищный кодекс?! РЖУ предписывает другое. То же самое и с Трудовым кодексом, который не вполне корректно перекрывается внутренними документами предприятия. Если нам в среднем нужно пять-семь кодексов - это я грубо очертил, - то к этим кодексам мы еще не доберемся, потому что их обрамляют, как дно корабля ракушки, такие подзаконные акты. Норма закона есть, но из-за множества подзаконных актов она усохла, стала худенькой такой - один может ей воспользоваться, другой права не имеет.
РГ: Почему наши законы так мало живут? Тот же Трудовой кодекс - недавно приняли, а уже говорят, что его надо переписать.
Плигин: Но есть и законы-долгожители.
РГ: Какие?
Плигин: Действительно, какие. Уголовный кодекс...
Тихомиров: Уголовный кодекс перелицевали неоднократно. Живого места нет. То же с КОАПом, Налоговым кодексом. Вот Бюджетный кодекс, казалось бы, основа страны, он должен быть стабильным. Я пытался посчитать. По-моему, было уже больше 60 изменений, а ведь он живет всего лет десять-одиннадцать. Европейские законы, конечно, имеют более длительную историю существования.
РГ: Логично спросить почему.
Плигин: В западной цивилизации на протяжении многих веков было больше стабильности. И все же я полагаю, что, если у нас хватит запалу и будет запас времени, мы тоже выйдем на эти хорошие, стабильные формулы. Наверное.
Тихомиров: У нас часто меняется уклад жизни в стране. Взять последнее столетие - сколько было перемен! Политические режимы меняются при той же структуре власти, при той же собственности. Это часто персонифицируется. Стремительность перемен столь велика, что как будто каждый, кто появляется на какой-то ступеньке власти, считает своим долгом что-то быстро изменить. Мне рассказывали в одном министерстве несколько лет назад, что новый замминистра, едва заняв кресло, заявил: "Все, что там издавали, все инструктивные письма теперь не действуют. Начнем сначала". Ну что это такое?! Исчезает понятие правопреемственности. Хотя в этом устойчивость страны - долго живущий закон помогает стабильности.
Плигин: Что меня в последнее время волнует, так это цена закона. Мы норматизируем жизнь, иногда совершенно не учитывая, что это дает с точки зрения результата.
РГ: Волнует цена самого процесса принятия закона или его последствий?
Плигин: Зачем он, и что это потом будет по-настоящему стоить обществу. Ведь изобретение любого запрета, любого разрешения и вообще любого регулирования предполагает создание большого обслуживающего механизма. Вот возьмем последние показатели деятельности Федеральной службы судебных приставов - 50 миллионов дел! Между тем заведение одного дела обходится в 518 рублей. Легко подсчитать расходы - это несколько миллиардов. И далеко не всегда они окупаются взысканными суммами, потому что примерно два миллиона дел заканчиваются в связи с истечением срока давности.
РГ: Получается, что неисполнение закона не было наказано?
Тихомиров: Хочу поделиться одной парадоксальной мыслью - иногда отклонения от закона оказываются позитивными. Это бывает в тех случаях, когда он неудачно что-то регулирует - слишком жестко или слишком мягко. Или навязал людям какие-то лишние ходы. Но последствия действительно важны, хотя иногда их трудно предугадать.
РГ: Наверное, на законодателей должен распространяться тот же принцип, что и для врачей: "Не навреди!" Но если за врачебную ошибку могут привлечь к ответственности, то законодатель не отвечает за то, под чем подписался.
Плигин: Ответственность есть. Оплошал - партия тебя больше не включит в свой список на следующих думских выборах. Но ответственность за принятый закон на самом деле несет не только тот депутат, чья подпись стояла под законопроектом, но и все субъекты права законодательной инициативы, и огромное экспертное сообщество. И если поставить вопрос о привлечении нас всех к ответственности... Я думаю, мы размоем эту ответственность.