Поделиться
Контракты жизненного цикла (КЖЦ) уже не являются для России новым инструментом государственно-частного партнерства. В настоящее время структурируется достаточно большое количество федеральных и региональных инвестиционных инфраструктурных проектов по модели КЖЦ. В первую очередь речь идет о проектах транспортной инфраструктуры, таких как создание высокоскоростных железнодорожных магистралей Москва - Санкт-Петербург (ВСМ-1) и Екатеринбург - Казань - Нижний Новгород - Москва (ВСМ-2), реконструкция и эксплуатация автомобильной дороги М-1 "Беларусь".
Как правило, согласно КЖЦ частный партнер обязуется создать объект КЖЦ и содержать его в течение жизненного цикла в соответствии с определенными сторонами функциональными требованиями, а государственный партнер принимает на себя риски трафика объекта КЖЦ и выплачивает частному партнеру "сервисные платежи" в заранее установленном объеме. По мнению экспертного сообщества, в российском законодательстве наиболее подходящей нормативно-правовой базой для реализации КЖЦ является концессионное законодательство.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - 115-ФЗ) концессионер обязуется за свой счет создать объект концессионного соглашения, осуществлять его эксплуатацию, включая извлечение доходов от эксплуатационной деятельности, и, как правило, вносить концеденту концессионную плату. Очевидно, что, с точки зрения экономической модели, основное отличие концессии и КЖЦ заключается в том, кто несет риски трафика инфраструктурного проекта. В концессионном проекте риски трафика несет концессионер, так как возврат его инвестиций для создания объекта концессии обеспечивается за счет эксплуатации объекта самим концессионером. В этом случае недостаточная для окупаемости инвестиций доходность эксплуатации объекта концессии не компенсируется концессионеру и может привести к его финансовым потерям.
В инфраструктурном проекте, экономическую основу которого составляет КЖЦ, риски трафика принимает на себя государственный партнер, так как он обязуется выплачивать частному партнеру заранее определенный "сервисный платеж" вне зависимости от генерируемого объектом трафика. В данном случае единственным условием для осуществления сервисного платежа в полном объеме является соответствие объекта КЖЦ установленным сторонами функциональным требованиям в течение всего периода содержания объекта частным партнером. Таким образом, при соблюдении условий надлежащего содержания объекта возврат инвестиций частного партнера не зависит от генерируемого трафика и обеспечивается за счет "сервисных платежей" от государственного партнера.
Несмотря на столь существенные отличия между концессионным соглашением и КЖЦ, по сути, они имеют очень схожую природу. В большинстве стран с развитым законодательством о государственно-частном партнерстве и богатым опытом реализации проектов в этой сфере КЖЦ признается одной из концессионных форм. Стоит отметить, что в большинстве стран концессионная модель, в отличие от концепции 115-ФЗ, имеет большое количество форм и разновидностей.
В нашей стране КЖЦ-проекты структурируются также на основе концессионной модели в соответствии с 115-ФЗ. Действующее законодательство не содержит непреодолимых препятствий для реализации КЖЦ, однако существенно затрудняет структурирование подобных проектов. При активной поддержке профессионального сообщества Минтрансом России и Госдумой подготовлен пакет поправок по усовершенствованию 115-ФЗ, которые в настоящий момент рассматриваются в профильных федеральных министерствах и ведомствах. Одной из основных целей данных поправок является обеспечение широких возможностей реализации КЖЦ на базе концессионного соглашения.
В частности, пакетом поправок предусмотрена возможность заключения концессионных соглашений в отношении объектов, за пользование которыми не взимается плата с конечного потребителя. Действующая редакция 115-ФЗ предусматривает создание или реконструкцию исключительно объектов, за использование которых будет взиматься плата. Также предполагается расширить положения 115-ФЗ в части предоставления возможности концеденту принимать на себя полностью расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения.
Помимо этого Минтрансом России разрабатываются предложения по изменению смежного законодательства для реализации КЖЦ, в том числе Бюджетного кодекса РФ, отраслевых инфраструктурных нормативно-правовых актов, земельного и градостроительного законодательства. Одним из ключевых направлений изменения законодательства должен стать Бюджетный кодекс РФ, поправки в который предполагают расширение возможностей государственного партнера по принятию на себя бюджетных обязательств на долгосрочный период. Для этих целей необходимо предусмотреть возможность заключения концессионных соглашений сверх срока действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств и ассигнований. В настоящий момент главный распорядитель бюджетных средств исполняет расходные обязательства в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, при этом горизонт бюджетного планирования не может охватывать весь период КЖЦ, который может составлять до 35-40 лет.
Данные законодательные инициативы должны послужить предпосылкой для более интенсивного внедрения модели КЖЦ в России. Принимая во внимание масштабность и значение инвестиционных проектов, которые предполагается реализовать на основе КЖЦ, создание качественной законодательной основы для этого является крайне необходимым.