Анатолий Петров: Доступ к лесам через договоры аренды имеет множество коррупционных рисков

На ближайшие годы ставится задача довести удельный вес аренды лесов в общем объеме заготовки древесины до 80-85%, т.е. фактически сделать доступ частного бизнеса к использованию лесов на основе договоров аренды монопольным.

Из пятнадцатилетнего опыта арендных отношений очевидными являются следующие выводы:

1. В лесном секторе не удалось создать конкурентную рыночную среду в области использования лесных ресурсов из-за монопольного давления на лесные рынки крупных интегрированных компаний в ряде многолесных субъектов РФ. Монопольное давление проявляется через диктат цен на круглые лесоматериалы и приобретение больших территорий лесного фонда в аренду для выполнения инвестпроектов без аукционных процедур доступа к использованию лесных ресурсов.

2. Доступ к использованию лесных ресурсов через договора аренды основан на большом количестве административных решений, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ исходя из переданных им Лесным кодексом полномочий. На всем этом длинном по времени пути административных решений существуют многочисленные коррупционные риски, обусловленные наличием необоснованных преференций для отдельных случаев проведения аукционов, неопределенностью в понимании "предмета аукциона" и "права" на заключение договоров, отсутствием открытых процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов.

Коррупционные риски стали экономической базой больших объемов нелегальной деятельности в сфере лесозаготовок и оборота древесины, что наносит стране значительный не только экономический, но и политический ущерб.

3. Арендные отношения не создали условий для повышения доходности лесопромышленного производства, что проявляется в сохранении низких ставок платы за использование лесов. А это является экономическим барьером на пути модернизации лесопромышленного производства, способствуя применению "отсталых" неэффективных технологий в области заготовки и переработки древесины.

4. Позиция государства, при которой частный бизнес наряду с уплатой налогов и внесением в бюджеты арендной платы "обременяется" дополнительными затратами на выполнение лесохозяйственных работ, опасна по своим экологическим последствиям, прежде всего в части лесовосстановления на вырубках.

Арендаторы лесных участков не являются их собственниками, но, выращивая лес, создают государственное имущество, а следовательно, государство должно нести расходы на воспроизводство, охрану, защиту лесов на территории, переданной в аренду.

5. Лесной сектор при арендных отношениях не стал привлекательным объектом для осуществления инвестиций не только в модернизацию или создание новых производств, но и в развитие социальной и транспортной инфраструктуры при освоении лесных массивов.

За более чем 15-летний период арендных отношений строительство лесных дорог практически не осуществлялось, в вырубку поступали насаждения, расположенные вблизи существующих транспортных путей.

Осознание органами государственной власти того факта, что арендные отношения в том виде, в котором они существовали до принятия в 2006 г. Лесного кодекса, неспособны создать благоприятный инвестиционный климат в лесном секторе, привело к появлению новой формы организации арендных отношений на базе приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Как показала практика организации доступа частного бизнеса к использованию лесов через приоритетные инвестпроекты, поставленная цель создания конкурентоспособной лесной промышленности не была достигнута, "работающими" стали не более 15% от числа заявленных проектов, под реализацию которых без проведения аукционов были выделены значительные площади лесов в доступных для транспорта регионах.

Конкурсный отбор лесопользователей, процедуры которого не публичны и не регламентированы никакими нормативными документами, привел к дальнейшей монополизации лесных рынков через лоббистское давление крупных интегрированных компаний на органы государственной власти, принимающие решение по отбору проектов, и как следствие, к уходу из лесного сектора малого и среднего бизнеса.

Критически оценивая развитие арендных лесов через реализацию приоритетных инвестпроектов в области их освоения, нельзя не отметить, что на этом направлении осуществляется переход от арендных отношений к концессионным, так как договор аренды в совокупности с инвестиционным проектом представляет собой по факту концессионное соглашение с обязательством частного бизнеса инвестировать в освоение лесов. Концессионная организация использования лесов базируется на следующих положениях, отличных от тех, которые характеризуют арендные отношения.

1. Предметом концессионного соглашения является площадь земельного участка, а не нормативные объемы заготовки древесины, как это определено договором аренды. Это положение кардинально меняет отношение лесопользователя к качеству управления, при котором у лесопользователя возникает ответственность за состояние лесов, за санитарную и противопожарную безопасность на всей территории лесных земель, взятых в концессию. При этом устраняются коррупционные риски, обусловленные трудностями учета и замера растущей древесины при оценке предмета аукциона при арендных отношениях.

2. При концессионной организации использования лесов держателями концессий становятся хозяйствующие субъекты по результатам их конкурсного отбора. Критерием отбора являются показатели лесного плана, основной частью которого является инвестиционная программа. Программа должна предусматривать вложение средств в развитие транспортной и социальной инфраструктуры, которое по времени опережает изъятие ресурсов. Такой подход к отбору лесопользователей дает государству гарантии финансовой состоятельности частного бизнеса, чего нельзя сделать при отборе арендаторов лесных участков через аукционные процедуры по критерию максимальной цены изымаемого ресурса.

3. Концессионная плата в отличие от арендной определяется в зависимости от площади лесного участка, взятого в концессию, и от фактического объема заготовленной древесины. Она является результатом переговорного процесса между лесопользователем и органом государственной власти, которому законодательством предоставлено право передавать лесные участки в концессии. На размер концессионной платы оказывает влияние выполнение концессионером финансовых обязательств по ведению лесного хозяйства и по развитию транспортной инфраструктуры.

4. Начальный срок действия концессионного соглашения не должен превышать 20-25 лет, что соответствует интересам обоих сторон при условии, что названный срок продлевается, когда стороны строго выполняют принятые на себя обязательства.

Как показывает зарубежный опыт (Канада, страны с тропическими лесами), в отличие от арендных отношений концессионная система организации использования лесов способна за относительно короткий период времени создать в лесном секторе ответственный в экономическом, социальном и экологическом отношениях частный бизнес, который может стать эффективным собственником лесных земель, если будет принято соответствующее политическое решение по приватизации лесов.

В то же время приватизацию лесов через арендные отношения следует рассматривать как политически рискованное решение с большими негативными и экономическими и экологическими последствиями.

Управление лесными землями и управление лесными ресурсами исключительно для заготовки древесины - это различные формы менеджмента, требующие различных знаний и опыта. При управлении лесными землями нельзя ограничиваться решением текущих задач с получением максимального дохода за короткий период времени. Здесь необходимо стратегическое планирование с соответствующими методами оценки затрат и результатов. Приватизация лесов на базе существующих при их аренде методов оценки ресурсов приведет к огромным потерям дохода для государства и превращению лесных земель в спекулятивный капитал в условиях монополизации лесных рынков.

Хозяйственное управление лесами в системе концессий позволит отобрать потенциальных эффективных собственников лесных земель, анализируя результаты их хозяйственной деятельности за период времени, достаточный для того, чтобы сделать обоснованные выводы.

Приватизация лесов в РФ должна стать ответственным политическим решением, тщательно подготовленным в правовом, организационном и экономическом плане. И в этой связи замену арендных отношений при использовании лесов концессионными следует рассматривать как необходимый политический акт, создающий новые условия для развития ГЧП в лесном секторе.