Поделиться
Сама мысль о необходимости укрупнения регионов овладела умами политиков в 2000 году, вместе с приходом в Кремль Владимира Путина, началом административной и федеративной реформы. Первым этапом реформирования федеративных отношений стало изменение порядка формирования Совета Федерации путем лишения губернаторов сенаторского статуса и создание семи федеральных округов с введением института полпредства. Идея объединения некоторых субъектов Федерации служила фоном, сопровождавшим построение вертикали власти и ее централизации. Так, в качестве одного из главных аргументов в пользу укрупнения регионов всегда приводится соображение о том, что меньшим количеством субъектов будет проще управлять.
Россия действительно самая сложносоставная страна: 89 субъектов Федерации - абсолютный мировой рекорд. Нынешнее территориальное деление естественным образом возникло в самом начале 90-х годов, когда региональные элиты, вставшие в нужный момент на сторону Бориса Ельцина, в благодарность получили суверенитета "сколько хотели". Конечная фаза процесса национально-территориального самоопределения была закреплена в новой Конституции в 1993 году. Раздавая суверенитеты, Борис Ельцин, вероятно, полагал, что самостоятельные региональные лидеры не допустят возвращения тоталитаризма в Россию и являются гарантами демократического развития страны. Одной из главных, трагических издержек такого подхода можно считать войну в Чечне, а также длительное выяснение отношений между Москвой и Татарстаном.
Сейчас сложно сказать, кто первый сказал, что объединение - это благо. Предвестником нынешней политической моды на укрупнение была, пожалуй, созданная в октябре 1990 года при непосредственном участии Эдуарда Росселя и Амана Тулеева Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Сибирское соглашение". Основной целью ассоциации, включающей в себя девятнадцать регионов, в соответствии с уставом является "обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов". При определенных условиях ассоциация могла бы послужить фундаментом для возникновения суперрегиона - Единой Сибири. Примечательно, что инициатива шла "снизу", от губернаторов, и никак не коррелировала с генеральной линией. В этом же ряду стоят нереализованные проекты Уральской и Дальневосточной республик.
После избрания Владимира Путина президентом одним из первых, кто громко и внятно заявил о необходимости объединения, стал губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын. В начале 2002 года он направил в администрацию президента законопроект "Об эксперименте по укрупнению регионов". Лисицын предложил в обход прописанной в Законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ" процедуры провести пробное объединение трех-четырех субъектов и распространить полученный положительный опыт на остальную Федерацию. Губернатор скромно не упомянул, с каких конкретно регионов стоит начать эксперимент, однако несложно было догадаться, что имеются в виду Ярославская, Ивановская и Костромская области. Основной довод: Ярославская область - донор, но соглашение о разделе налогов не соблюдается, и центр отбирает у области необходимые для развития деньги, чтобы потратить их на дотации, в том числе и для депрессивных соседей. Речь, естественно, шла и о простоте управления укрупненным регионом. Новаторским можно считать также и предложение Лисицына о назначении руководителя экспериментального региона непосредственно из Кремля.
Лисицын в своих желаниях не был оригинален. Рупорами идеи объединения с момента ее появления служат в основном губернаторы, причем именно тех областей и республик, которые могут "переварить" соседей или внутренние автономии. Активными популяризаторами объединения помимо Лисицына являются свердловский губернатор Эдуард Россель и глава Саратовской области Дмитрий Аяцков. В бытность свою губернатором Санкт-Петербурга о полезности укрупнения регионов высказывался и Владимир Яковлев. На федеральном уровне убежденными сторонниками сокращения количества субъектов Федерации стали Сергей Миронов и Владимир Жириновский. Постепенно сформировался и список потенциальных объединений. Наиболее предметный разговор, а соответственно, и торг идут между Архангельской областью и Ненецким АО, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским АО, Красноярском, Таймыром и Эвенкией. Реально же объединиться пока удалось только Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу - на референдуме 7 декабря 2003 года подавляющее большинство населения этих субъектов высказались за объединение. Именно этот положительный опыт сторонники объединения приводят в разговорах с оппонентами.
У противников свои доводы, которых значительно больше, и выступают они под лозунгом "простота хуже воровства". Во-первых, говорят они, невозможно сравнивать Коми-Пермяцкий автономный округ с Ямало-Ненецким. Если в первом случае объединение малонаселенного и бедного округа с соседней областью было выгодно всем, включая население объединенного края, то в случае с объединением Тюменской области с северными автономиями картина совершенно иная: щедро наделенный нефтью и газом "север" в разы богаче "юга" и гораздо динамичнее развивается, а потому объединение было выгодно исключительно Тюменской области и ее губернатору Сергею Собянину. Эта коллизия, кстати, разрешилась в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": руководители области и округов четко определили полномочия и разделили доходы. Противники объединения (как правило, это независимые экономисты и некоторые губернаторы) также не видят очевидной выгоды от объединения территорий с последующим упрощением бюджетных отношений - "маршрут денег изменится, но больше их не станет". Кроме того, по их мнению, заниматься кризисными регионами должен именно центр, а не богатые соседи - "не факт, что при объединении бедного и богатого регионов оба станут богатыми, скорее наоборот". Да и кто сказал, что 89 регионов это много и с двумя десятками будет легче управляться: у больших регионов и амбиций больше. Все, кто выступает против идеи укрупнения в нынешнем виде, отмечают отсутствие независимой экономической экспертизы по этому вопросу и явную заинтересованность отдельных региональных лидеров.
В целом же проекты об объединении регионов всегда упираются в вопрос межбюджетных отношений и распределения налогов, в особенности налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), являющегося бюджетоформирующим для многих субъектов. Регионы, бедные полезными ископаемыми и не обладающие мощным промышленным потенциалом, намного легче и без особых затрат можно объединять с соседями, чем маленький но богатый субъект Федерации. К тому же объединение предполагает референдум и необходимость в доступной форме показать каждому жителю обоих объединяемых регионов его персональную выгоду от этого шага. Но один-единственный довод о том, что теперь придется делиться с соседями, может свести на нет всю пиар-кампанию. Похоже, что всю сложность процесса и непохожесть регионов между собой поняли и в Москве. Это можно заметить и по тому, насколько осторожнее стали высказываться по теме высокопоставленные чиновники. Вероятно, объединения еще будут, но при бесспорном экономическом обосновании и отсутствии других противопоказаний (к примеру, очевидно, что объединить Камчатку и Корякский АО можно в любой момент).