Поделиться
Если коротко определить суть социальной политики, которую проводит государство на разных стадиях своего развития, то "лакмусовой бумажкой" станет выбор между бюджетным финансированием и социальным страхованием.
Вспомним советское время: пенсии, зарплаты, пособия, расходы на образование, здравоохранение и культуру шли практически исключительно из бюджета. Это полностью соответствовало характеру тогдашнего политического строя - никакой свободы выбора, тоталитарный контроль за жизнью своих граждан. Неудивительно, что в начале 90-х параллельно с формированием новой политической системы были заявлены и кардинальные изменения в принципах социального финансирования: законодательно было введено понятие обязательного социального страхования, созданы фонды - пенсионный, социального страхования, занятости и медицинского страхования.
Бюджетное финансирование идет за счет налогов - то есть безвозвратного изъятия доходов физических и юридических лиц в пользу государства. Куда пойдет каждый собранный рубль - решает правительство и парламент, а в тоталитарных обществах - вождь. Средства могут тратиться и на социальные расходы, но с такой же вероятностью и на оборону, содержание чиновничества и т.п.
Страховой взнос имеет совершенно другую природу. В нашем случае это отложенная часть фонда заработной платы, которая возвращается конкретному человеку при наступлении страхового случая - пенсионного возраста, временной нетрудоспособности по состоянию здоровья, несчастного случая на производстве, профессионального заболевания.
Но разница между налогом и страховым взносом не исчерпывается только формами изъятия и использования. Величину налога устанавливает власть - депутаты совместно с правительством. А страховой взнос - в идеальной схеме - это договоренность между работником и работодателем. Поэтому если мы хотим ограничить роль государства в жизни страны, то переход на преимущественно страховое финансирование социальной сферы - это то, что надо. Об этом, кстати, Владимир Путин неоднократно говорил в своих посланиях Федеральному Собранию.
Но, как это часто у нас бывает, тактика противоречит стратегии. Я имею в виду прежде всего введение Единого социального налога (ЕСН), который заменил три года назад обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Но ошибка была усугублена двумя сопутствующими обстоятельствами: были ликвидированы страховой взнос на случай безработицы, а также 1-процентный страховой взнос в Пенсионный фонд непосредственно из заработной платы работника. Тем самым, во-первых, исчез один из классических видов страхования, а, во-вторых, остановлен процесс вовлечения работника в формирование ответственности за собственное благополучие. Хочу напомнить, что в подавляющем большинстве развитых стран обязательное страхование от безработицы входит в систему социального обеспечения. Кроме того, все страховые взносы равномерно распределены между работником и работодателем.
Главный аргумент сторонников введения ЕСН был прост: улучшится администрирование поступления денег в социальные фонды. Однако, как показала практика, этого не произошло. Да, сбор ЕСН постоянно растет за счет прежде всего естественной причины - роста фонда оплаты труда.
Но если при введении ЕСН доводы о недопустимости замены страховых сборов налогом рассматривались как сугубо теоретические, то сейчас эта подмена привела к вполне конкретным негативным последствиям.
Если бы институт страховых взносов был бы сохранен, то следующим шагом можно было бы передать установление их величины, как упоминалось, в сферу переговоров профсоюзов и работодателей. Кроме подтверждения на деле стратегии разгосударствления нашей общественно-экономической жизни этот шаг имел бы еще одно важнейшее последствие: не было бы предмета дискуссии между бизнесом и властью о "налоговом прессе" в части ЕСН. Считаете, что страховые взносы накладны, - выясняйте отношения с работниками, но не с правительством, которое может, если необходимо, выступить в качестве посредника. Вместо этой простой и по-настоящему демократической схемы мы получили непрерывное давление предпринимателей на власть - на встречах и с президентом, и с председателем правительства, и в Думе, и в СМИ - одно и то же: снизьте ЕСН!
Наконец, это произошло. С 1 января следующего года базовая ставка этого налога снижена с 35,6 до 26% от фонда оплаты труда. В результате по оценкам минфина, сбор ЕСН снизится на 280 миллиардов рублей, которых лишатся государственные социальные фонды. Значит, чтобы сохранить бесперебойную выплату пенсий и их индексацию, выплаты по больничным листам, финансирование здравоохранения, "выпадающие" доходы фондам нужно компенсировать. Федеральному бюджету придется очень сильно раскошелиться. А там лишних денег нет: 170 миллиардов выделяется на замену льгот денежными выплатами, опережающими темпами должны возрасти расходы на оборону, образование и науку, никуда не деться от скромного (на 20 процентов), но неизбежного увеличения зарплат федеральным бюджетникам. Все это - согласно обсуждавшимся на последнем заседании правительства в прошедший понедельник параметрам федерального бюджета-2005 и бюджетов социальных фондов. А еще потребуются немаленькие расходы на балансировку региональных бюджетов и т.д. Стабилизационный фонд - не панацея, хотя, похоже, его средства все-таки будут в какой-то мере использованы. Ну а кроме того, в очередной раз могут выручить феноменально высокие цены на нефть.
Однако дело не только в чисто фискальных трудностях. Оказались нарушенными два фундаментальных принципа либеральной политики. Во-первых, роль государства в распределении ВВП не только не уменьшилась, но и существенно увеличилась. Во-вторых, можно говорить о частичном возвращении к советской - государственнической - модели финансирования социальной политики. За что боролись?
Хотя налоговая реформа прошла свой пик, кое-что можно и нужно подправить. Прежде всего - в отношении ЕСН. Этот налог надо свести лишь к взиманию денег на обеспечение базовой части пенсии - это по сути минимальная социальная гарантия, которая предоставляется всем работающим гражданам. Все оставшееся можно было бы разделить на несколько обязательных страховых взносов: два пенсионных (на страховую и накопительную части пенсии), на обеспечение временной нетрудоспособности, на несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания, на медицинское страхование, на случай безработицы. Размер каждого из них можно было бы утверждать Генеральным соглашением между профсоюзами, работодателями и правительством один раз в три-четыре года. При этом постепенно, но неуклонно нужно перераспределять - по взаимной договоренности - страховое бремя с работодателя на работника.
Эта схема активизирует гражданское общество, частью которого являются и профсоюзы, и работодатели, что соответствует стратегии обеспечения конкурентоспособности России.
Евгений
Гонтмахер
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ
ЦЕНТРА СОЦИАЛЬНЫХ
ИССЛЕДОВАНИЙ И ИННОВАЦИЙ