Новости

07.12.2004 02:30
Рубрика: Экономика

Недра покажут правительству

В декабре кабинет рассмотрит закон "О недрах"
Текст: Михаил Субботин (член экспертного совета комитета Госдумы по природным ресурсам)

Договор вместо лицензии

В своем докладе на слушаниях министр природных ресурсов Юрий Трутнев подчеркнул, что законопроект продолжает совершенствоваться, по ходу дела в него вносятся поправки. Было заявлено и о том, что в рамках разработки нового закона нельзя создать всех необходимых условий для воспроизводства минерально-сырьевой базы - для этого необходим целый комплекс мер.

Своей главной заслугой разработчики нового закона считают перевод недропользования из сферы действия административного права в сферу договорных, гражданско-правовых отношений между недропользователем и государством. Это обещает инвесторам большую правовую стабильность и защищенность от самоуправства чиновников. При этом будет сохранена преемственность: ранее выданные лицензии на право пользования участками недр продолжат действовать и после введения нового закона - в пределах установленных в них сроков.

Зато все новые месторождения, включая аннулированные лицензии, будут выставляться на торги, победители которых получат право заключать с государством договоры на право пользования участком недр.

Кроме того, министерство пообещало, что принудительного перехода с лицензионной на договорную систему не будет. Так что пользователи недр, получившие лицензии до вступления закона в силу, столкнутся с проблемой выбора: либо продолжать работать по этим лицензиям, либо по взаимному согласию органов государственной власти и пользователей недр перейти на договорные отношения. Существенный позитивный элемент новой системы - принцип "первой брачной ночи": другими словами, недропользователь получит автоматическое право на разработку месторождения, если он же его и открыл.

Вместе с тем суждения некоторых участников слушаний относительно того, что "новый законопроект повышает инвестиционную привлекательность недропользования в Российской Федерации и делает более прозрачной систему взаимоотношений государства и бизнеса", пока кажутся излишне оптимистичными. Дело в том, что презентация закона выглядела убедительнее текста законопроекта, где вместо четкого ответа на вопрос о том, что за договора предлагается заключать (арендные, подрядные, концессионные...), появился некий новый термин "договор пользования участком недр", который пока мало о чем говорит. Да еще есть замечание, что правительство, может быть, разработает и опубликует примерные условия такого договора.

До сих пор в России договорные отношения на право пользования участком недр возникали только в случае заключения соглашений о разделе продукции (СРП), законодательство о которых само же правительство несколько раз меняло, все время ужесточая правила игры, пока, наконец, в 2003 году не сделало СРП и вовсе маргинальным режимом с запретительными условиями для инвесторов. И вот теперь гражданско-правовые отношения в недропользовании вновь объявлены приоритетными.

Кнут без пряника

Несмотря на заявленную приверженность гражданско-правовым нормам, разработчики законопроекта сузили понятие торгов до аукционов - о конкурсах в законопроекте вообще нет упоминаний.

На первый взгляд кажется, что аукционы действительно более понятны и справедливы: кто дал большую цену, тот и победитель. Беда в том, что и итоги аукционов, проведенных в те же годы, были далеко не бесспорны: всегда находились скрытые от глаз инструменты воздействия на их участников. И победители, как правило, были известны заранее. А вот отказ от системы конкурсов будет способствовать ликвидации мелкого и среднего бизнеса в отрасли, который проигрывает битву кошельков там, где вполне был бы готов предложить более интересные для государства технологические условия разработки. Вообще, как заметил один из выступавших, при разработке труднодоступных месторождений соревноваться должны не деньги, а технологии и мозги. Во всяком случае, не только деньги...

Для того чтобы нефтяные компании не потеряли интереса к разведке и разработке недр и могли посчитать, когда окупятся вложенные в проект средства, система фискальных платежей должна быть стабильной и гибкой, учитывающей особенности каждого месторождения. Любопытно, что МПР считает геологоразведку в России очень эффективной: на рубль затрат приходится 70-100 рублей прироста стоимости недр. Что же нужно было сделать, чтобы инвестор не наращивал запасы при таких-то условиях?

Если инвестор не выполняет условия лицензии из-за того, что ужесточение налоговой системы сделало разработку соответствующего проекта нерентабельным, то кто нарушает условия лицензии - пользователь недр или государство? Ведь отказ недропользователей от работы носит вынужденный характер: брали лицензии при одном фискальном режиме, а предлагается работать совсем при другом. Напомним, что при введении с 1 января 2002 года налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), государство вообще в одностороннем порядке фактически пересмотрело все выданные ранее лицензии.

Плоского НДПИ вкупе с прогрессивной экспортной нефтяной пошлиной оказалось достаточно, чтобы уже в этом году при фантастических ценах на нефть началось замедление темпов роста добычи нефти в России.

Но в МПР до сих пор убеждены, что дифференциация НДПИ не может быть задачей законопроекта "О недрах", поскольку система налогообложения регулируется Налоговым кодексом РФ. Поэтому МПР совместно с заинтересованными министерствами в настоящее время работает над проблемой дифференциации НДПИ. Вот это вычленение фискальных условий разработки месторождений из совокупности условий воспроизводства минерально-сырьевой базы является, пожалуй, "ахиллесовой пятой" законопроекта. Если фискальная нагрузка соразмерна качеству того или иного месторождения, то у пользователя недр есть все стимулы искать и разрабатывать. И его не нужно понукать. А вот если таких стимулов нет, тогда только и остается, что включать репрессивный аппарат: грозить санкциями, штрафами, неустойками, расторжением договора, отзывом лицензии. Весь этот набор и изложен в законопроекте. Собственно, МПР в последние месяцы уже приступило к ревизии лицензий, заставив некоторых недропользователей перезаключить лицензионные соглашения с более подробным перечнем обязанностей по инвестициям, объемам геологоразведки, срокам сдачи объектов в промышленную эксплуатацию. Новый вариант Закона "О недрах" в случае его вступления в силу может усугубить положение компаний, которые "сидят" на лицензиях в тщетной надежде на улучшение инвестиционного климата.

О телеге, что впереди лошади

С некоторых пор законодатель в России решил, что главное, чтобы фискальным органам было удобно собирать налоги. А для этого нужно, чтобы все платили одинаково, вне зависимости от структуры запасов. Вот компании и платят одинаковую цену за разные по качеству и количеству запасы полезных ископаемых. По сути, это - дискриминация наиболее предприимчивых компаний, которые готовы взяться за разработку самых трудных месторождений. Уравниловки удалось добиться в два этапа: сначала ввели налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а затем парализовали законодательство о соглашениях о разделе продукции (СРП). Казалось бы, в поисках выхода из тупика теперь нужно сосредоточиться на решении обратной задачи: перехода от НДПИ к рентным платежам и реанимации режима СРП. Но именно эти вопросы законопроект "О недрах" аккуратно обходит.

Напомним, что согласно Бюджетному кодексу рентные платежи за право пользования государственными недрами и платежи за приватизируемое госимущество относятся к так называемым "неналоговым платежам". Изымать неналоговые платежи при помощи механизмов, заложенных в Налоговом кодексе, - абсурд даже на уровне лингвистики. Поэтому изобретаемые ныне рафинированные налоговые схемы изъятия рентных платежей - путь тупиковый. Дифференцировать нужно не НДПИ, а всю систему рентных платежей - от месторождения к месторождению, как всякий инвестиционный проект, чью экономическую привлекательность можно просчитать. Это можно сделать только на неналоговой основе, совершенствуя тендерные процедуры предоставления прав пользования недрами, вводя институт горного аудита, укрепляя систему независимой экспертизы. И об этом в законе тоже мало что сказано. Кроме, разве что, самых общих слов.

Но только так можно было бы защитить процесс разработки минерально-сырьевой базы страны от коррупции и произвола. А не путем введения формальной "простоты администрирования" налогообложения или "уточнением процедурных вопросов" при предоставлении права пользования недрами.

Одним словом, если вектор движения выбран верно (переход на договорные отношения, постепенность перехода, "сквозной" характер прав пользования и т.д.), то вот описание способов достижения цели пока выглядит размытым: многие принципиальные вопросы остались без ответа.

Экономика Отрасли Ресурсы Правительство Минприроды
Добавьте RG.RU 
в избранные источники