Поделиться
Не потому, что скоро длинной чередой грядут выборы, а потому, что дадут о себе знать последствия совершенной, но не завершенной социальной революции. Революции, затерявшейся в бурной суете российских преобразований, которую мы пережили, до конца не осознав, что случилось. Социальный характер национальных проектов, которые в последнее время президент России В.В. Путин выделил в числе приоритетных, вызывает оптимизм, но требует осмысления с точки зрения технологий их реализации.
На фоне ожесточенных почти двадцатилетних споров о собственности и свободе незаметно свершился очень важный поворот: государство, по старой конституции бывшее социалистическим, по новой стало социальным. Смысл этой перемены до последнего времени оставался неясным. Вектор развития в экономике был обозначен четко: от государственной собственности - к частной. В политике тоже была какая-то определенность движения: от авторитаризма - к демократии. В социальной сфере движения как будто не было вовсе.
Слова "социалистический" и "социальный" многим казались синонимами. Кому-то не хватало времени вдуматься в различия. Для кого-то было выгодно не задумываться над ними. И только сейчас становится понятно, что переход к социальному государству от социалистического - и есть революция. Организованно пройти этот путь - все равно, что совершить восхождение на Альпы.
2005 год и стал для России своего рода "социальными Альпами", хотя идти, впрочем, поначалу пришлось не столько вверх, сколько вниз, для чего были причины.
Радикальные изменения происходили в России преимущественно сверху. Приватизация и даже демократизация прошли в стране не столько при поддержке масс, сколько при соблюдении ими молчаливого нейтралитета. Это накладывало на политику серьезные ограничения. Даже нашим радикальным либералам приходилось, до поры до времени, бережно относиться к социалистическим "привычкам" народа, чтобы не доводить дело до полного неприятия и без того не очень популярных преобразований. Стремясь не провоцировать население на открытое противостояние реформам, власть была вынуждена, насколько возможно, "консервировать" то, что непосредственно касалось социальной сферы.
Вследствие этого советская социальная система удивительным образом пережила свое время и сохранилась в почти неизменном виде. К концу 2004 года она возвышалась над переменившимся до неузнаваемости ландшафтом российской экономики и политики как "социальный Монблан". Отбрасываемая ею тень стала загораживать перспективу. Несоциалистической экономике оказалось не под силу обеспечивать "социалистическую" социальную надстройку. Несовместимость новых экономических и старых социальных механизмов создавала все большее напряжение, и было принято решение снести "гору".
Теперь, когда страсти по поводу пресловутой "монетизации" льгот и 122-го закона несколько улеглись, можно взглянуть на вещи трезво и спокойно, дав событиям более историческую, нежели политическую оценку.
Сегодня не вызывает сомнений главное: осуществление социальной реформы было реальной политической необходимостью. Критикуя способы, темпы и направления предложенных изменений, неправильно отвергать саму идею о необходимости масштабных социальных преобразований. Ошибочно полагать, что страна могла бы и дальше продолжать проводить прежнюю "социалистическую" политику в социальной сфере.
Дело не в том, что социализм плох. Советское здравоохранение, образование, социальное обеспечение дожили до наших дней, что свидетельствует об их устойчивости. Существовавшая в СССР система социальной защиты была, как теперь становится очевидным, очень эффективной. Она заслуживает уважительного к себе отношения. Проблема, однако, состоит в том, что эта система вписана в совершенно другие экономические и управленческие реалии и в отрыве от них продолжать быть эффективной просто не может.
Нигде сегодня так остро не ощущается контраст между реальностью и идеологией, как в социальной сфере. Я являюсь убежденной сторонницей сохранения доступности для всех категорий граждан многообразия социальных услуг, тем более на фоне до сих пор низких зарплат в бюджетной сфере, пенсий. Гарантированное бесплатное для граждан, особенно из малообеспеченных семей, образование, здравоохранение - долг государства. Как неоднократно отмечал мэр Москвы Ю.М. Лужков, главные задачи цивилизованного государства, особенно в такой стране, как Россия, - "учить, лечить и защищать". Поспешность в коммерциализации этих сфер недопустима, но при этом в иллюзиях пребывать не стоит. Нынешняя "бесплатность" социальных услуг зачастую оказывается мифом. "Социалка" сталкивается с вызовами времени, на которые не может дать адекватного ответа.
Первое - испытание деньгами (именно деньгами, а не их отсутствием, как это многим кажется). Денежные расчеты и отношения, формально не должные существовать в нашей социальной сфере, давно проникли, просочились туда "с черного хода". В определенном смысле "монетизация" в частной жизни началась задолго до того, как этой проблемой озаботилось правительство России. Медленно, но неотвратимо социальные услуги становятся для людей платными. Рядом с теневой экономикой как раковая опухоль растет теневая социальная сфера.
Зачастую возникают неформальные, не предусмотренные никакими законами и инструкциями отношения между врачами и пациентами, учителями и учениками и т.д., и эти отношения становятся более чем устойчивыми. Население постепенно привыкает к социальным "неуставным отношениям". Они начинают казаться ему привычными и естественными. По данным авторитетного международного агентства Transparety international, доля неформальных платежей в расходах населения на здравоохранение составляет в России 56%, в Азербайджане - 84%, в Грузии - 40%, в Польше - 35%.
Второе - влияние достигшего критических размеров социального расслоения в обществе. Люди сегодня живут эпатирующе по-разному, а существующая социальная система этого кричащего неравенства не замечает, продолжая рассматривать всех как пользователей "бесплатных" социальных услуг. Есть, однако, серьезное различие между теми, кто работает в коммерческом банке и государственной школе, не говоря уже о предпринимателе и работнике бюджетной сферы. В результате - одни молча соглашаются на фактически ставшее для них платным здравоохранение и образование. Другие, не имея возможности заплатить, получают гораздо меньше социальной поддержки, чем им нужно.
Зачастую непонимание истинной природы возникающих трудностей, отказ увидеть разницу между социалистическим и социальным подходами к решению проблем приводят к ошибкам и потерям.
Возьмем такую чувствительную тему, как поддержка культуры, в частности, театра. По экспертным оценкам, Москва наряду с Нью-Йорком, Парижем и Лондоном входит в четверку мировых культурных центров. Но ни одно "богатое" государство не поддерживает за государственный счет столько театров, сколько наше "бедное". В Москве на бюджетном финансировании находятся более 60 театров. В Париже, для сравнения, их десяток. Хорошо это или плохо?
В защиту театральных дотаций обычно приводят два аргумента: "если наши театры не поддерживать, то они не выживут", и "театр станет элитарным, так как люди не смогут позволить себе покупать подорожавшие билеты". Доля истины тут есть, но лишь доля. В Москве работают и популярные театры, и театры-аутсайдеры. И те, и другие получают деньги из бюджета. Но эти субсидии не очень помогают москвичам: дешевых билетов на популярные спектакли приобрести невозможно, а на непопулярные зрители сами не идут. Цены на пользующиеся спросом постановки в Москве приближаются к среднеевропейскому уровню, но это цены перекупщиков. Помощь ни до зрителя, ни до театра (по крайней мере официально) не доходит. Прибыль остается в карманах у дельцов.
Не нам бы считать эту прибыль, когда бы ее источником не был бюджет. Зато на другом полюсе оказались театры-богадельни или труппы с эксцентриками-экспериментаторами, собирающими микроскопическую публику и пользующиеся "государственным "дешевым меценатством". Эксперимент нужен театру, без него он не может жить, но почему обязательно на постоянной основе за государственный счет?
Благоприятные стартовые условия должны быть обеспечены молодым коллективам, детским театрам, но это не должно поощрять творческую несостоятельность.
В отличие от "социализма" современная социальная политика должна основываться на избирательности и рациональном расчете. Есть коллективы, являющиеся национальным достоянием. Их нужно поддерживать из государственных средств, как делается во всем мире. Давать им помощь полной ложкой, а не держать на полуголодном пайке. Но таких коллективов не так много. В отношении других надо попробовать поддерживать не театры, а театральные проекты и постановки. Это кроме всего прочего позволило бы государству проводить более активную культурную политику, отстаивая важные для общества приоритеты и ценности. При этом многие вопросы будут решаться легче, если часть высвобождаемых средств направится на поддержку ветеранов сцены, создание для них условий, когда они смогут передавать опыт молодежи, не прозябая в некогда величественных, а ныне увядающих полупустых залах.
Происходит незаметная деградация социальной сферы, и продолжать действовать так, будто в ней все в порядке, мы не можем себе позволить. Опасение вызывает и другое: мы до сих пор не смогли осознать всей глубины проблемы, с которой столкнулись. То, что мы делаем, еще слишком далеко от того, что следовало бы делать. Это не снос горы, это подкоп под нее.
Все разговоры о реформе вертятся вокруг слова "деньги". С денег началось, деньгами продолжилось. Всюду призывы: прибавить, вложить, купить и так далее, но дело не в деньгах или, точнее, не только в деньгах.
Первым шагом в реформе стало изменение объема и способа "доведения" бюджетных средств до субъектов социальной политики. Иными словами, государство начало считать деньги. Это важно, но это пока не социальная, а бюджетная реформа. Изменение приоритетов и путей доставки бюджетных средств в социальную сферу не затронуло основ существующей социальной системы. Школы, больницы, поликлиники, собесы продолжают работать по-прежнему. Мотивации поведения врачей, учителей, социальных работников также не претерпели серьезных изменений, а значит, не может претерпеть существенного изменения и их поведение. Своевременное расходование выделенных средств на строительство и оборудование новых социальных объектов без вложений в новые технологии и человеческий фактор, оптимизации вложений - это еще не решение проблем.
Реформа финансирования социальной сферы, проведенная в отрыве от реформы всей социальной системы, может даже осложнить ситуацию в будущем. Существовавший до сих пор способ финансирования "социалки" "в натуральной форме" отвечал ее отсталой "социалистической" природе, ее почти стопроцентно государственным школам и больницам, ее почти поголовному охвату льготами, являющимися скрытой формой компенсации пенсий и пособий, недостаточных для выживания. Практика свидетельствует - нельзя безболезненно внедрять экономические принципы в работу системы, по-прежнему построенной преимущественно на администрировании.
Дело не в сиюминутных организационных сложностях, которые, как показал прошедший год, вполне преодолимы, а в отдаленных последствиях уже предпринятых шагов.
Сегодня, когда у России впервые за многие годы появляются дополнительные финансовые ресурсы, у многих возникает иллюзия, что с помощью денег можно сделать практически все. "Деньгами задавим", - думают они, наблюдая, как настороженно население реагирует на перемены. Поразительным образом их либеральные взгляды совпадают с убеждениями их рьяных консервативных оппонентов, считающих, что Россия имеет самую лучшую социальную систему, которой не хватает только одного - денег. Да, денег не хватает, есть мировые нормы оптимального финансирования, например, ВОЗовские по здравоохранению - 5%, от ВВП - необходимый минимум, а в России - 2,86% (кстати, в Москве 9%, в Советском Союзе в лучшие времена было 10%). Но получение больших средств из бюджета не панацея.
Это опасное заблуждение. Наша социальная система затратна по своей природе. Вспомним нашумевший вопрос о лекарствах, он был "камнем преткновения" весь прошлый год. Чем мы занимались? Списки, закупки, доставка, оплата. Завалили страну лекарствами, но какими? Зачастую то, что выписывают врачи, - прошлый век медицины.
Кто считал сравнительную экономическую эффективность лечения?
О какой эффективности вообще может идти речь, если нет федеральных стандартов лечения?
Как могло случиться, что сначала возникли списки лекарств, а потом стали являться на свет стандарты лечения, на основании которых эти списки должны составляться?
Кто может доказать, что 100 дешевых таблеток экономнее, чем одна дорогая, или наоборот?
Или другая, казалось бы, техническая сторона вопроса: если государство закупает лекарство в огромных объемах, целесообразно ли покупать упаковки по 10-20 таблеток? Логично покупать лекарство в нестандартных, крупных упаковках и расфасовывать его для каждого больного в том количестве, которое выписано ему врачом. По подсчетам экспертов, это может сократить расходы на 15-30%. Так делается и в Европе и в США, и в Латинской Америке.
Мы, видимо, слишком богаты, чтобы считать такие "мелочи".
Вот и сегодня все разговоры только о повышении зарплаты врачам. Это, конечно, очень важно и необходимо. Но задумаемся: как организована его работа, чем занят врач? Даем ли мы ему возможность лечить, если на прием одного больного по установленному нормативу он должен тратить около 15 минут, и все это время у него уходит на заполнение устрашающего бланка льготного рецепта с многозначными шифрами кодов и прочей технической информацией. Врач важнейшего - первичного звена здравоохранения постепенно превращается из думающего специалиста в администратора, занятого выпиской лекарств. Приведет ли повышение зарплаты и закупка дорогостоящего оборудования само по себе к ожидаемому улучшению качества медицинской помощи без решения главной задачи - превращение врача в центральную фигуру системы здравоохранения?
Резкое увеличение финансирования социальной сферы без ее глубокой структурной перестройки, без оценки результата не по вложенным средствам, а по качественным показателям вряд ли что-нибудь даст. Деньги легко сгорят в топке старого, прожорливого котла. Мы можем стать похожими на людей, которые, несмотря на рост цен на бензин, упорно продолжают ездить на огромных американских машинах, в то время как мир перешел на экономные японские машины. Иначе говоря, надо не только увеличивать средства на поддержание социальной сферы, но и делать эти системы менее затратными и более эффективными.
Смысл национальных проектов в социальной сфере состоит не в том, чтобы накачать нефтедолларами исхудавшую "социалку", а в том, чтобы, воспользовавшись благоприятной экономической конъюнктурой, вовремя перевести эту систему с социалистических рельс на социальные. Иначе рано или поздно структурные перемены в этой области непременно произойдут, а если сейчас опоздать, то придется проводить их на пике общественного недовольства, с возможно похудевшим Стабилизационным фондом. В конечном счете цель всех благотворных перемен состоит в необходимости привести в соответствие отношения всех субъектов социальной политики с теми культурными, экономическими и политическими реалиями, которые возобладали в общественной жизни.
Такая задача требует твердой политической воли. Трудности "монетизации" меркнут в сравнении с препятствиями, которые нужно преодолеть, чтобы начать действительное движение от социалистического к социальному государству, целью которого является повышение качества жизни его граждан. В нем в отличие от социалистического социальная защита неразрывно связана, с одной стороны, с государственной, а с другой - с индивидуальной ответственностью и самостоятельным выбором. В рамках социалистической модели, практически действующей до сих пор, получатель социальных услуг является пассивным потребителем. Ему ничего не нужно предпринимать, ни о чем не заботиться, ни о чем не задумываться. Он берет то, что дают, ни больше ни меньше. Ему может это не нравиться, но выбора нет.
В рамках модели социального государства получатель социальных услуг является активной стороной договора, он сам должен планировать свою жизнь, осуществлять выбор и нести за него ответственность.
Готовы ли власть и общество к такой реформе? Ответ на этот вопрос самый главный.
Существует серьезная угроза нашей социальной системе. Она может быть задушена ультралиберальными настроениями, с одной стороны, и традиционным сопротивлением любым переменам - с другой. Чтобы пройти между Сциллой и Харибдой, нужна глубокая продуманность и национальное согласие в вопросах о сути и целях надвигающейся реформы. В течение всех последних лет в социальной политике мы выживали за счет того, что не ломали без надобности того, что могло работать. Не предлагая ничего путного взамен, нас толкали часто на то, чтобы без конца что-либо менять, отменять, переподчинять, потом возвращать назад и т.д. В результате терялись силы, специалисты, наработки - это тоже стоит немалых средств. Сопротивление этому - была правильная тактика. Она помогла сохранить социальную стабильность в стране. Но теперь, когда ресурс старой системы практически исчерпан, нам придется начать действовать. Было бы непростительно начинать с фальстарта, обесценив тем самым достижения прошлых лет.
В очередной раз пугает не сама идея реформ, а настрой, который ее сопровождает и который, как известно, способен заканчиваться кавалерийской атакой. В который уж раз в России может возобладать при решении политического вопроса технократический подход. Его коварство состоит в том, что с формально-логической точки зрения он безукоризнен, а потому неуязвим. Многие проекты наших ведомств завораживают блеском интеллекта и россыпью доказательств, графиком схем и цифр. Однако что гладко на бумаге, выглядит иначе, "когда приходится писать на человеческой коже", отмечала Екатерина Великая.
Когда дело доходит до таких чувствительных зон, как здравоохранение и образование, ошибки могут очень дорого стоить. Если концептуальная проработанность проектов и степень национального согласия не будут соответствовать реальной сложности стоящей перед государством и обществом задачи, дело не ограничится только потерей впустую огромных денег и времени.
Мы должны ориентироваться не на траты в социальной сфере больших денег, а на разумное их использование, на создание ресурсосберегающих социальных технологий. Нужно переходить от пассивной социальной политики к активной: от распределения денег в соответствии с потребностями к формированию самих потребностей и современных социальных технологий их реализации.
Это и есть путь к социальному государству.