Поделиться
При этом все как будто забывают о том, что муниципалов просто заставляют отказываться от содержания пожарных частей, выполнения других важных обязательств. Существующая налоговая и бюджетная система ставит их перед тяжелым выбором: ремонтировать крыши в ущерб содержанию школ или "прикрыть" пожарные части, чтобы хоть как-то обеспечивать население элементарными медицинскими услугами.
Дебет - кредит местной власти
"Пожарку" местные власти получили в руки не так давно. До этого за обеспечение противопожарной безопасности - содержание техники, выплату зарплаты, переоснащение и т.д. - отвечала федерация и все статьи расходов финансировались из государственного бюджета. Коррективы внесла реформа местного самоуправления, идущая в стране третий год. К традиционным расходным обязательствам - содержанию школ и больниц, развитию на территории культуры и жилищно-коммунального хозяйства - муниципальные образования получили связь, общепит, пожарную безопасность, охрану окружающей среды, защиту лесного фонда, организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне и многое другое.
Впрочем, по замыслу авторов реформы, вместе с передачей всех этих полномочий местным властям должны были передать также источники дохода для осуществления расходов. На практике оказалось совсем не так.
По данным Счетной палаты РФ, реальные расходы муниципальных образований превышают их доходы в 2 раза. У правительства другое мнение на этот счет: большинство бюджетов муниципальных образований сбалансировано. То есть на бумаге все сходится: сколько денег получили, столько и потратили. А если денег нет - то и полномочия не исполняются. При этом никто даже не пытается понять, сколько таких, не обеспеченных деньгами обязательств, накопилось сегодня у муниципалов. Статистики, отражающей состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований, в стране просто не существует. А расчеты потребностей муниципалов в деньгах делают "на глазок". При формировании проектов бюджетов и необходимых дотаций для муниципалитетов субъекты, чаще всего, берут за основу показатели прошлых лет и делают поправку на инфляцию. Нужды и потребности конкретного муниципального образования, планы его развития, специфические особенности остаются "за бортом".
При этом уже несколько лет в стенах Госдумы пылится принятый в первом чтении закон о минимальных государственных стандартах, закрепляющий нормативы обеспечения граждан. По нему расчет суммы бюджетных обязательств происходит ежегодно, напрямую вытекая из суммы всех расходных обязательств муниципального образования. Такая методика позволила бы не только учесть расходы, уже закрепленные за муниципалитетом, но и все вновь делегированные. Про полезный закон, похоже, забыли.
По данным, опубликованным различными федеральными ведомствами, около 95 процентов бюджетов муниципальных образований являются сегодня дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Ситуация выглядит еще более парадоксальной, когда начинаешь разбираться в конкретных цифрах: оказывается, многие из глубоко дотационных поселений собирают на своей территории столько средств, что с лихвой хватило бы не только на обеспечение своих расходных обязательств, но и на существенное развитие.
"Многих удивляет - как это город Суздаль может быть дотационным, когда в 2006 году общее количество собранных налогов составило 217 миллионов рублей?!" - говорит глава Суздаля Сергей Годунин. И тут же добавляет: "Очень просто, с введением в действие 131 Федерального закона и соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ финансовое положение МО город Суздаль резко изменилось - собственные налоговые доходы сократились почти в 4 раза: с 57 до 15 миллионов рублей (7,1 процента от общего количества собранных). Из 14 налогов, остававшихся ранее в местном бюджете, сохранились лишь 4, при этом самые неэффективные и труднособираемые. А большинство собираемых на территории средств город просто отдает в вышестоящие бюджеты. В итоге бюджетных средств не хватает не только на развитие, но и на обеспечение текущих потребностей".
Основными доходами муниципальных образований являются налоги на землю и имущество физических лиц. О том, насколько они способны удовлетворить потребности муниципальных образований, свидетельствует статистика. Так, в Сибирском федеральном округе удельный вес земельного налога в налоговых доходах местных бюджетов составляет в среднем 6,7 процента, а в ряде субъектов Российской Федерации доля местных налогов и сборов в общих доходах местных бюджетов по отдельным видам налогов колеблется от 0, 04 до 2 процентов.
Дело рук утопающих
Главы муниципальных образований сводят концы с концами по-разному. Кто-то вынужден распродавать муниципальную собственность, отчетливо понимая, что в будущем поселение лишится доходов от аренды. Кто-то взвинчивает стоимость пользования муниципальной землей и помещениями, рискуя вызвать очередное недовольство граждан. Некоторые руководители договариваются на отчисления с крупным бизнесом в обмен на бюрократическую лояльность.
В самом тяжелом положении находятся небольшие поселения в глубинке, которым ни муниципальные строения не продать - нет почти таковых, ни землю в аренду сдать - она просто никому не нужна. Как правило, такие поселения не имеют собственного бюджета, а финансируются по смете, формируемой вышестоящими органами власти. Нередко в такой смете всего одна статья расходов - зарплата служащих. На остальное денег не отпущено. Главам таких поселений стыдно смотреть в глаза своим соседям: зарплату получают, а делать ничего не делают - не на что. Были случаи, когда, не имея возможности работать, избранный поселковый глава складывал с себя полномочия уже через несколько месяцев.
Постоянная нехватка денег в бюджетах муниципальных образований сказывается не только на ухудшении качества жизни населения. Она напрямую влияет на развитие бизнеса на территории.
По словам генерального директора отечественного титанового монополиста корпорации ВСМПО-Ависма Владислава Тетюхина, аналитики его предприятия подсчитали, что к 2010-2012 годам их производство (за несколько лет удвоившее свою капитализацию) столкнется с серьезным кадровым кризисом. Причина - налоговые отчисления завода не попадают в бюджет города Верхняя Салда, для которого ВСМПО является градообразующим предприятием. Развитие городской инфраструктуры, лежащее целиком на плечах муниципалитета, резко контрастирует с современным титановым производством.
"Понимая, что на нас лежит определенная ответственность перед жителями города, мы используем часть своей прибыли на финансирование муниципальных обязательств, - признается Владислав Тетюхин. - По многим показателям затраты корпорации на "социалку" в разы больше, чем муниципалитета. К примеру, на жилищное строительство в 2006 году мы потратили 13,3 миллиона, муниципалитет - 3,6 миллиона, на ЖКХ - 80,2, муниципалитет только 35,8, на строительство социальных объектов - 76,4 миллиона, из муниципальной казны - ничего. Разработаны и реализуются пять соцпрограмм по развитию здравоохранения, физкультуры и спорта, строительству по-настоящему доступного горожанам жилья и т.д. На них до 2012 года должно быть потрачено более 7 миллиардов рублей. Фактически завод подвергается двойному налогообложению, на которое идет добровольно", - сокрушается глава ВСМПО-Ависмы.
Но даже таких титанических усилий не хватает для того, чтобы удержать в городе квалифицированные кадры. Молодые люди едут за более комфортными условиями жизни в крупные города: Екатеринбург, Челябинск и другие. Получив образование, молодые салдинцы не стремятся в свой родной город. "Я строю "хрустальный дворец" - современный производственный комплекс, который может скоро оказаться в безлюдной пустыне, - подводит итог Владислав Тетюхин. - Технологически предприятие не имеет аналогов в мире, но скоро на нем некому будет работать".
Существующая налоговая система является настоящим тормозом для экономического развития муниципальных образований. Поскольку в бюджеты поселений не поступают такие налоги как налог на прибыль, налог на вмененный доход и т.п., местные власти практически не заинтересованы в развитии бизнеса на своей территории: ведь от количества и качества представителей малого и прочего бизнеса доходы муниципальных образований практически не меняются.
Новый Кодекс - старые беды
По мнению экспертов, ситуацию могло бы исправить изменение налогового законодательства. Сейчас для этого самое подходящее время: на рассмотрении в Государственной Думе находится новая редакция Бюджетного кодекса РФ, которая определит "правила игры" на ближайшие годы.
"Улучшить положение муниципальных образований, резко повысить качество жизни населения, дать стимул развитию бизнеса на территории можно, если внести корректировки в проект нового Бюджетного кодекса, - уверен депутат Госдумы, председатель "Всероссийского Совета местного самоуправления" Валерий Гальченко. - Для стабильного развития регионов и их устойчивого роста мы предлагаем установить постоянные нормативы отчислений: 7,5 процента от налога на прибыль (при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты), 100 процентов от применения специального налогового режима в виде упрощенной системы налогообложения, по 45 процентов в бюджет городских поселений и в муниципальные районы от налогов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ в связи с применением специального налогового режима в виде единого налога на вмененный доход".
Свои предложения высказывают и главы крупных городов. Мэр Костромы Ирина Переверзева считает, что должна быть общая стратегия развития регионов и городов. При этом формирование бюджетных процессов должно строиться не сверху вниз, а снизу вверх. "Сегодня муниципалитеты вынужнены обманывать сами себя, - говорит Переверзева, - заведомо занижая параметры бюджета, зная наверняка, что потребуется гораздо больше. Между тем в соответствии с переданными полномочиями, роль и задачи на местах они выполняют такие же важные, как и общегосударственные. И даже если им искусственно сокращают дефицит, например с 10 до 5 процентов, это не значит, что бюджет стал лучше. Он стал только красивее выглядеть".
Глава Челябинска Михаил Юревич предлагает в процессе принятия бюджета проводить процедуру "публичных слушаний", включая их проведение в буквальном смысле в регионах и муниципальных образованиях. "Обязательным должно стать рассмотрение проекта бюджета в отраслевых комитетах Государственной Думы, как соисполнителей. Ведь казна - богатство не минфина, а всего российского народа. При этом должен быть контроль за исполнением бюджета всех уровней. За представительными органами необходимо закрепить только утверждение статей расходов. Конкретные суммы расходования средств должны определять органы исполнительной власти в ходе исполнения бюджета".
Муниципалы не готовы к деньгам?
Однако отстаивать свои предложения муниципалам крайне сложно. Фактически местное самоуправление не присутствует в бюджетном процессе, не участвует в принятии решений, оказывающих влияние на формирование местных бюджетов. Так было с принятием 131-ФЗ о местном самоуправлении, так происходит каждый год при принятии федерального бюджета, так происходит и сейчас.
Понять отношение к муниципалам можно, случайно заглянув на заседание комитета по бюджету в Государственной Думе. "Когда шло обсуждение бюджета на 2007 год, - вспоминает депутат Валерий Гальченко, - представитель правительства очень просто отреагировал на наше предложение добавить денег в расходную часть муниципалам - местные власти не готовы работать с большими деньгами".
Озвучивая в этом году Бюджетное послание Федеральному Собранию РФ, президент Путин отметил, "в основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения".
Между тем в обсуждаемом проекте Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено, каким должен быть способ распределения трансфертов на трехлетний период, какая будет методика, какие параметры будут изменяться. Фактически это "мина замедленного действия".
Изменить ситуацию, сложившуюся в местном самоуправлении, по мнению Валерия Гальченко, возможно только путем принятия специальных политических решений. "Они должны быть направлены на развитие конструктивного диалога между МСУ и всеми ветвями власти, должны способствовать интеграции муниципальных элит в федеральные. Этого можно добиться, создав, например, при правительстве РФ постоянно действующую Комиссию по взаимодействию с муниципальным сообществом. Туда могли бы войти представители отраслевых министерств и ведомств РФ, а также органов местного самоуправления всех уровней и представители субъектов Федерации.
Работа такой Комиссии будет, без сомнения, позитивно воспринята элитами МСУ и общественностью, продолжает Гальченко, станет для глав и депутатов МСУ мощным стимулом для заинтересованного участия в осуществлении курса, который проводят руководители государства.
Но самое главное: федеральные власти должны осознать, что "самостоятельность" местного самоуправления, записанная в Конституции совсем не означает, что муниципалы отделены от государства. Местная власть - это приемная власти, куда в первую очередь приходят люди. И от того, насколько это первое звено власти будет способно решать проблемы людей, отвечать на их запросы, будет зависеть отношение к власти в целом".