Поделиться
Статья Евгения Максимовича Примакова "2007 год: прощание с псевдолибералами", опубликованная в "РГ" 15 января 2008 года, воспринимается как знаковая: патриарх российского политического класса делает доказательный вывод о действенности курса Путина.
Не менее важно и то, что академик приводит экспертно выверенные параметры того "исходника", с которого будущий властный тандем продолжит реализацию этого курса. Мысли, высказанные старшим коллегой по экс-премьерству на стыке завершающегося и предстоящего президентских сроков, побуждают меня тоже поделиться некоторыми соображениями об этом отрезке новейшей истории России.
Образование или "образованщина"
Намеревался темой культурного потенциала нации завершить эти заметки. Так принято. Сначала экономика, финансы, а потом - "производное" от них. Академик Леонид Абалкин не без оснований призывает порушить эту традицию. В своей статье о научном и нравственном наследии Дмитрия Лихачева виднейший экономист считает не бесспорным обычай освещать в наших учебниках, статьях и прочем сначала вопросы экономики, а потом бегло - все остальное. Ведь, по Лихачеву, именно культура (в ее широком понимании, которое включает образование, развитие науки, творчества) делает людей нацией. И, добавил бы я, именно человеческий капитал - та первооснова, которая обеспечивает нацию дивидендами в сфере капитала материального.
В лихие 1990-е годы была практически отменена забота государства об образовании. Конечно, государственное попечение образования в советский период, помимо, между прочим, классной фундаментальной подготовки, отвергало духовный опыт наших предков, делало людей зашоренными. В общем, как сказал Солженицын, была "образованщина". Но почему ей на смену пришла и вовсе "необразованщина"? А ведь взращивание интеллектуального потенциала нации сродни процессу длительного наращивания вокруг коралловой песчинки того, что потом назовут жемчужиной.
Мировой опыт свидетельствует: новые знания в промышленно развитых странах обеспечивают свыше 75 процентов прироста ВВП. Увы, по данным ООН, в последние годы по индексу человеческого развития мы занимали в среднем 60-е место. Вот почему нам следует форсировать инвестиции в человека. Стратегическое направление в этой сфере - крупные научно-образовательные центры, особые экономические зоны (ОЭЗ), наукограды, а также федеральные целевые программы.
В последние годы реализацию целевых программ удалось несколько упорядочить. Объем финансирования заметно увеличился. И все же доля расходов инновационной направленности составляла чуть более 10 процентов. У нас используется лишь 8-10 процентов инновационных идей и проектов против 62 процентов в США и 95 процентов - в Японии. Число выданных в России патентов ежегодно снижается.
Вот почему в социальных слоях, привыкших относить себя к общественной элите, но фактически потерявших этот статус, еще сохраняется деморализация, не приостановлена "утечка мозгов". Решение проблемы сохранения и развития научно-технического потенциала должно стать первоочередной государственной задачей.
Одной из основ формирования системы ОЭЗ могла бы послужить сеть наукоградов - при понимании, что они не трансформируются в "налоговые дыры". Их деятельность - это консолидация местного научно-производственного потенциала, выпуск наукоемкой конкурентоспособной продукции. Конечно же, важной составной частью должно стать комплексное развитие города и его социальной сферы, а также соблюдение взаимных интересов Российской Федерации, региона, на территории которого размещен конкретный наукоград, и собственно муниципального образования - наукограда.
Российская фундаментальная наука по-прежнему сохраняет приоритет по многим направлениям. Что можно было бы сделать для повышения результативности использования ее потенциала?
Во-первых, не стоит рассчитывать на зарубежные инвестиции в объемах, позволяющих существенно повлиять на развитие науки и технологии. Между тем в последние годы наши затраты на НИОКР составляли лишь сотую часть от американских. Тогда как доллар, вложенный в научно-техническую сферу, как правило, дает 10 долларов прибыли. Разве эта статистика не повод для размышлений о возможном использовании сверхдоходов от нефтяных цен?
Во-вторых, необходима государственная поддержка собственников, развивающих инновационные проекты. Она может осуществляться как посредством капитальных вложений, так и путем передачи прав на интеллектуальную собственность. При этом объем прямых инвестиций, как правило, не должен превышать суммы налогов, перечисленных конкретным предприятием в федеральный бюджет.
Одухотворяющий бигмак?
Хотя население России все еще остается одним из самых образованных в мире, у нас существуют серьезные проблемы неравенства доступа к образованию. Стартовые возможности для детей, проживающих в менее развитых регионах и благополучных семьях, ухудшаются. Охват детей дошкольным образованием колеблется от 21 процента в Дагестане до 85 процентов в Волгоградской области.
Кроме того, результаты международных сопоставлений свидетельствуют, что образовательный процесс не адаптирован под требования постиндустриального информационного общества. Меня также волнует, как знание соотносится с системой национальной безопасности России. Что есть мотивация защитника Отечества от внешней угрозы? Что есть мотивация сотрудников соответствующих служб в отражении террористических вылазок внутри страны? Что вообще есть мотивация граждан, для которых Россия - не "эта страна"? Она - производное от духовности. От убежденности в справедливости ценностей, которые оказываются под угрозой. Система ценностей вырабатывается в ходе познания, наполнения собственного духовного мира ценностными представлениями, выработанными нашими предками и вырабатываемыми выдающимися современниками. Ведь в XXI веке национальная безопасность, суверенитет страны определяются не количеством танков, а конкурентоспособностью экономики, помноженной на убежденность гражданина в нравственности своей страны, ее морально-политическом праве быть в первых рядах международного сообщества. Возникнет ли такая убежденность, сможем ли мы противостоять "культурологическому бигмаку" если сейчас к систематически читающим причисляют себя лишь 28 процентов молодых людей, в то время как в 1991 году их было без малого 59 процентов, в 70-е годы прошлого века своим детям регулярно читали 80 процентов семей, а сейчас - 7 процентов?
Ныне в стране происходят фундаментальные изменения, вытесняющие пороки нашего олигархического рынка. Популизм первых лет постсоветского романтизма уступает место упорядоченному и цивилизованному диалогу между властью и различными сегментами общества. Сформирована Общественная палата как один из существенных элементов гражданского общества. Именно институты гражданского общества во взаимодействии с институтами знаний способствуют тому, чтобы добиться сочетания ценностей, воплощенных в нашей многонациональной культуре и традициях - главенство духовного над материальным, готовность жертвовать собой ради благого дела, патриотизм и желание жить в согласии с интересами страны - с современными технологиями, со свежим взглядом на внешний мир.
Спурт по-российски
В России в целом закончился период антикризисной стабилизации и восстановительного роста экономики.
Вот как результаты этого процесса фиксируются в последнем докладе ООН. Рост ВВП составил 7,7 процента, что почти в два раза превышает средние мировые показатели. При том что этот экономический спурт (резкое усиление хода) достигнут вовсе не за счет топливно-энергетического комплекса (ТЭК) - наибольшие темпы прироста мировое сообщество фиксирует в производствах, занятых выпуском продукции с высокой добавленной стоимостью.
Значит, мы переходим от сырьевого роста к инвестиционно-активному. Это цементирует экономику. Вот почему мировой долговой кризис и обрушение фондовых рынков системного воздействия на нас не оказали. Соответственно, согласно тому же докладу наблюдается рекордное поступление иностранных инвестиций - 20,4 процента от всех инвестиций в основной капитал.
Происходит и рост реальных доходов населения. Но не бесспорно, что он на равных соперничает с ростом цен. Не говоря уже о сохраняющейся неравномерности распределения доходов. Это, в свою очередь, раздвигает "ножницы инфляции" - по данным Счетной палаты, начавшийся в истекшем году рост цен на продукты и предметы потребления для 10 процентов наименее обеспеченных граждан превысил темпы роста стоимости потребительской корзины 10 процентов самых обеспеченных граждан в полтора раза. Это в конечном счете проистекает, как уместно заметил Евгений Максимович Примаков, из специфики перехода России к рынку, когда громадная часть бизнеса изначально сосредоточилась на добыче энергоносителей с вытекающим из этого застоем в других отраслях, способных обеспечить граждан доходами.
То был период радикального, молящегося на макроэкономику реформаторства - быть может, и неизбежного в эпоху взрывоподобного раскрепощения страны. Теперь он сменился взвешенным трансформизмом. Его суть - создание институциональной экономики, то есть институтов развития.
Есть целый ряд предпосылок для реализации модернизационного прорыва: достаточно высокий уровень научного и интеллектуального потенциала нации, общественная потребность и, наконец, финансовые ресурсы. Однако имеющегося объема средств - пусть и немалого - достаточно лишь для финансирования национальных проектов и решения других неотложных задач - таких как ЖКХ, нанотехнологии, развитие Дальнего Востока. В то время как государство сталкивается с известным дефицитом средств для решения глобальных проблем - восполнение отложенного инвестиционного спроса, преодоление негативной демографической ситуации, сглаживание социального неравенства. При том что в рыночной экономике глобальные проблемы решаются пусть и не в доминирующей степени, но все же бизнесом. С другой стороны, столь же бесспорно и то, что бизнес традиционно воздерживается от инвестиций в сферы, где нет быстрой отдачи. Тогда как в нашем случае речь как раз и идет преимущественно о таких сферах, скажем, о сфере социальной.
Решение этой дилеммы государство справедливо усматривает в объединении государственного и частного капитала. Консолидация капитала двух основных игроков - государства и бизнеса - есть ныне алгоритм стратегии экономического развития. Суть ее содержания - государственно-частное партнерство (ГЧП). При том что для стимулирования частных инвестиций, которые, по определению, опасаются рисков, государство берет на себя нейтрализацию возможных финансовых потерь. Выработка баланса рисков весьма важна: соотношение между тем, что получит государство, а что - его бизнес-партнер, должно, видимо, быть консенсусным.
К этой теме примыкает вопрос о госкорпорациях. Если с частным бизнесом государство общается путем применения экономических инструментов, то в случае с госкорпорациями - передает им право собственности на свои материальные и нематериальные активы. Другими словами, происходит своего рода безвозмездная приватизация. Де-юре госкорпорации функционируют в лоне договорного, а не публичного права. Однако де-факто они субъекты не частного, а публичного права. При том, что участие государства в структурах со смешанным капиталом выводит финансовые ресурсы, по меньшей мере, за рамки бюджетной системы.
Бюрократия не бессмертна
Все эти особенности институциональной экономики, равно как и радикальное усиление роли государства в экономическом строительстве, требуют реального развертывания потенциала заложенного в Конституции страны принципа государственного аудита как средства повышения эффективности государства.
Опыт развитых стран показывает, что подотчетность органов государства обществу является для действующей власти одним из эффективных способов получения кредита доверия граждан. Как раз с этой точки зрения независимый внешний аудит есть один из специальных механизмов обеспечения легитимности власти и подтверждения права ее исполнительных органов распоряжаться общественными ресурсами, оправданности властных действий с точки зрения массового сознания.
Для России институт государственного аудита является относительно новым. Новизна эта носит концептуальный, мировоззренческий характер. Речь идет о признании права общества требовать от государственной бюрократии подотчетности и прозрачности. По-своему, внешний государственный аудит призван поддерживать государственный аппарат "в тонусе". То есть путем информационного воздействия, опосредованного общественным мнением, "принуждать" аппарат к исправлению недостатков функционирования органов исполнительной власти. Формально эта идея считается правильной и очевидной, но она еще не стала частью системы общественных ценностей. В результате возникает своеобразное общественное явление - "экономика бюрократии". В нем кроются причины тех проблем, которые с середины 90-х годов XX века и по настоящее время сопровождают процесс становления в России системы публичного управления.
Бюрократия исполнительной власти ставит знак равенства между собой и государством, пытается придать себе свойства не подлежащей критике нормативной ценности.
Но именно принципиальное противопоставление государства как высшей ценности и органов исполнительной власти, то есть государства как бюрократии, является сутью института государственного аудита. Как раз для того, чтобы защитить государство как ценность, добиться его укрепления и повышения эффективности, необходимо создать систему внешнего, то есть независимого аудита за деятельностью исполнительных органов власти - то есть той самой бюрократии, которая "нанимается" для исполнения властных решений государства.
Очевидно, что публичный контроль за деятельностью органов исполнительной власти по управлению национальными ресурсами является одним из инструментов укрепления государства и ослабления бюрократии. Активация интереса граждан к тому, как государство распоряжается общественным достоянием, есть важная сопутствующая задача государственного аудита. В последнее время деятельность формализованного сегмента российского института государственного аудита - Счетной палаты - постепенно дополняется общественным контролем со стороны неформальных фракций гражданского общества. Это и СМИ, и Общественная палата, и Российский союз налогоплательщиков. И если миссия Счетной палаты, в числе прочего, - конструктивное оппонирование исполнительной власти, то в случае с ее "ассистентами" - сами граждане оппонируют власти в интересующей их сфере. Вот этот тандем и усиливает действенность внешнего аудита.
Индикаторы роста
В условиях глобализации остро встает вопрос стратегического планирования, ориентированного на достижение Россией конкурентоспособности на мировом рынке. В этой связи важна выработка ключевых национальных индикаторов, позволяющих добиваться оптимального соотношения между проектом и политико-экономическим эффектом его реализации.
В бюджетной системе России уже начали работать принципы, ориентированные на результат, для которого заданы более 400 показателей.
С участием Счетной палаты подготовлен проект закона о стратегическом планировании социально-экономического развития России. В нем определены группы ключевых показателей - национальных индикаторов развития. Это те ориентиры на долгосрочную перспективу, к которым страна будет стремиться, например, в отдельных видах экономической деятельности, в развитии транспортной, энергетической инфраструктуры, бюджетной системы, региональных экономик. Такое стратегическое планирование лет десять назад посчитали бы маниловщиной. Сейчас другие времена. Надеюсь, рассмотрение и принятие законопроекта пройдут оперативно.
Однако наряду с традиционным аудитом распорядителей национальных ресурсов сегодня необходим и стратегический аудит, то есть экономический контроль на всех стадиях прохождения проектов, продолжительность которых может кратно превышать бюджетный период. Правда, здесь сложность задачи усугубляется тем, что большинство проектов осуществляется в рамках частно-государственного партнерства, когда публичные правовые обязательства трансформируются в договорные отношения власти и бизнеса. А это принципиально иная область прав и ответственности.
Но время для создания единой системы сквозного контроля за реализацией стратегически значимых проектов на всех уровнях бюджетной системы пришло. Применение стратегического аудита, наряду с финансовым аудитом и аудитом эффективности, позволит осуществлять мониторинг всего цикла бюджетных средств: от разработки проекта до конечного результата.
Как совсем недавно было и в других странах, проводивших реформы, российские государственные структуры не отвечали за положение дел в тех областях, ради благополучия которых они работают и получают деньги от налогоплательщиков. Их отчетность фактически сводилась к соблюдению законодательных формальностей по "освоению государственных средств". А это, как нетрудно догадаться, самый простой способ не отвечать за результаты деятельности. Неудивительно, что за редким исключением госструктуры не испытывают энтузиазма, сталкиваясь с требованиями объяснять свои действия, самостоятельно строить нужную кооперацию с партнерами, не говоря уже о сопротивлении самой мысли о наличии специального органа, ответственного за мониторинг и оценку деятельности по результатам. Именно в этой роли Счетная палата России и видит свое будущее.
С новыми проблемами сталкивается и корпоративный сектор, включая госкорпорации, также вынужденный пересматривать отношение к общественно значимым последствиям своей деятельности. Речь, в частности, идет о контроле за расходованием государственных средств, которые Россия накопила в результате быстрого роста цен на экспортируемое сырье. Так называемая проблема инвестирования средств государственных фондов есть, по сути, проблема умения управлять деньгами. Ее решение видится в инвестировании во вновь создаваемые институты развития.
Внедрение системы ключевых национальных показателей применительно к базовым функциям российского государственного аудита станет важной частью национальных мер по поддержке обществом действий власти, управления рисками и достижения согласия между проводимыми стратегиями и фундаментальными целями в рамках здравого трансформизма, через который проходит нынешняя Россия.