Новости

11.09.2008 04:00
Рубрика: Экономика

Особенности национальной агломерации

Ни одно государство не может быть в числе лидеров, если не имеет хотя бы одного "глобального города"

Вопрос создания городских агломераций в последнее время стал одним из самых актуальных и часто обсуждаемых. Причем интересует он самые широкие слои населения. Помочь разобраться в том, что же такое агломерация, и высказать свои точки зрения на основные проблемы их развития в современной России корреспонденту "Российской газеты" любезно согласились президент компании "ИНТЕКО" Елена Батурина, являющаяся заместителем руководителя межведомственной рабочей группы нацпроекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" и президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева, член межведомственной рабочей группы нацпроекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Российская газета: В чем причины роста интереса к вопросам развития городских агломераций? Какие выгоды могут быть получены при грамотном управлении агломерационными процессами?

Елена Батурина: Тема агломераций раньше интересовала лишь узкий круг специалистов. А оказалась у всех на слуху после того, как минрегион в 2007 году заявил, что крупные городские агломерации должны стать частью долгосрочной стратегии развития России. Для обеспечения высоких темпов экономического роста страна обязана перейти к развитию инновационных технологий и постиндустриальному типу производства, а городские агломерации являются средоточием этих процессов и источниками конкуренто-способности России в глобальной экономике.

Внимание к проблеме агломераций привлек и нацпроект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Так как административные границы городов не всегда дают возможность осуществить масштабное жилищное строительство, возник вопрос, что и где строить. Быстро меняющиеся условия социоэкономического развития страны плохо совместимы с прежней системой административно-территориального деления.

Интеграция таких регионов России, как Москва и Московская область, выглядит наиболее логичной. С начала 1990-х, когда страна вступила в период глобальных перемен, прежняя система экономических приоритетов этих регионов претерпела существенные изменения. Экономика Московской области в

значительной степени была средоточием различных "почтовых ящиков", формирующих вокруг себя закрытые города и поселки. Остановка большинства градообразующих предприятий поставила Московскую область на грань катастрофы, избежать которой удалось только благодаря близости Москвы. Столица стала основным источником заработка для сотен тысяч жителей Подмосковья. Сегодня Москва и область находятся в процессе реальной экономической интеграции. Об этом свидетельствует увеличение числа граждан не только въезжающих в Москву на работу, но и выезжающих из нее на работу в область.

Создание единой Московской агломерации позволит подвести под этот пока еще хаотичный процесс правовую и экономическую базу. Это приведет к всплеску экономической активности и повышению уровня жизни на всей территории агломерации. Иными словами, речь идет о повышении эффективности их деятельности в результате интеграции, слияния отдельных частей в единую систему за счет так называемого системного эффекта - эффекта синергии.

Надежда Косарева: Всплеск интереса к агломерациям обусловлен целым рядом причин. Во всем мире в основном он связан с особой ролью городов в современном обществе, в первую очередь так называемых "глобальных городов". Эта тема наконец стала актуальной и для России, особенно в контексте ухода от сырьевой модели экономического роста.

Стоит объяснить, что означает термин "агломерация". Самое простое определение: "агломерация - это компактная пространственная совокупность поселений, объединенных интенсивными производственными и культурными связями".

Главные преимущества агломерации - возможность всех ее жителей пользоваться услугами, доступными проживающим в крупных городах, и более широкий, чем в отдельном поселении, выбор места работы. Есть и сугубо прагматичные причины интереса российских управленцев к агломерациям. Иногда они надеются просто решить конкретные проблемы своей территории. Иногда чиновники наивно полагают, что "объявление" себя агломерацией открывает доступ к дополнительным ресурсам федерального бюджета, частных инвесторов. А кто-то пытается использовать агломерационную тему как инструмент повышения своего статуса, аргумент в политической борьбе.

В России сегодня обсуждаются не только перспективы Московской агломерации, но и Иркутской, Красноярской, Челябинской, Владивостокской, Томской и других. В любом случае интерес к агломерациям - это интерес к поиску дополнительных возможностей развития вне рамок формальных административно-территориальных границ. В современных условиях агломерация дает возможности для повышения эффективности использования трудового потенциала, наращивания человеческого капитала, повышения качества жизни. А это мощные факторы роста конкурентоспособности и привлекательности территориальных систем.

РГ: Если выгоды столь очевидны и на первый взгляд проигравших нет, почему попытки наладить такое управление сталкиваются с многочисленными сложностями, а нередко и с открытыми конфликтами?

Батурина: Даже в существующих административно-управленческих условиях столица и область относятся к лидерам социально-экономического развития России, являются наиболее интенсивно развивающимися территориями. Тем не менее оценки накопленных за последние годы проблем, возникших в том числе в результате интенсификации социально-экономического развития, а также задачи поддержания высоких темпов роста в будущем делают насущной необходимостью скоординированность планирования и развития Московского региона как единой системы.

Косарева: Переход к развитию в рамках агломерации - это не административный и даже не технологический процесс. Его не осуществить одним декретом, а в условиях давления одной из сторон агломерации чахнут. Провалившийся референдум по объединению Чебоксар и Новочебоксарска - еще одно тому подтверждение, свидетельство того, что в столь деликатной сфере возможности административного ресурса ограничены. Кроме того, развитие в рамках агломераций - это всегда согласование интересов. Например, население "центрального" города может опасаться снижения уровня бюджетной обеспеченности, а жители "периферийных" городов - усложнения решения социальных и бытовых проблем; элита - потери статуса и т.д. Так что очевидные выгоды не отменяют необходимости поисков компромиссов, с чем у нас, как показывает история, большие проблемы.

РГ: Если процесс согласования столь сложен, может быть, стоит пойти по пути административного объединения субъектов агломерации? В какой степени государство может или должно воздействовать на процессы формирования и развития городских агломераций?

Батурина: Для решения интеграционной задачи и превращения Москвы в глобальный город существуют различные конституционно-правовые и управленческие возможности. Все они имеют свои плюсы и минусы.

Может быть рассмотрен вариант объединения Москвы с областью и образования из них нового субъекта Федерации. Однако издержки подготовки такого объединения могут оказаться чрезмерно велики и привести к временной потере темпов развития Москвы и Московской области, что расширит имеющийся спектр проблем столичного региона.

Другой вариант - расширение границ Москвы как субъекта РФ до линии Малого окружного кольца Подмосковья. Эта модель кажется привлекательной экспертам, считающим, что полное объединение Москвы и области приведет к созданию слишком крупного экономического субъекта РФ и снизит и без того невысокую территориальную равномерность социально-экономического развития страны.

Этот вариант вполне достаточен с точки зрения преодоления основных сегодняшних проблем развития московской агломерации. Но он скорее всего приведет к невозможности дальнейшего существования Московской области как отдельного субъекта РФ и потребует передачи остальных территорий Подмосковья сопредельным субъектам Федерации.

Может быть использован вариант перераспределения полномочий между федеральным центром, Москвой и Московской областью с целью обеспечить совместное исполнение функций. В этих условиях еще одним вариантом действий является усиление координирующей и направляющей роли правительства РФ в обеспечении взаимосвязанного и интеграционного развития Москвы и Московской области, превращения Москвы в глобальный город на основе специальной Федеральной целевой программы.

Косарева: В отсутствие культуры решения вопросов на договорной основе зачастую все сводится к административным преобразованиям ("объединениям"). А если и признается сложность или нецелесообразность немедленных объединений, все равно этот вариант кажется идеальной моделью, к которой когда-нибудь удастся вернуться.

Сама идея объединений или расширений границ одного субъекта агломерации за счет другого прин-ципиально порочна, поскольку не обеспечивает повышения эффективности управления, а издержки такого подхода оказываются как минимум не ниже ожидаемых выгод. При административном объединении многие интересы и конфликты уходят из сферы публичного обсуждения, но при этом не исчезают, а значит, сокращается поле для публичной политики и расширяется зона "подковерных игр".

И зарубежный опыт не дает нам примеров, доказывающих, что административное объединение привело к повышению эффективности функционирования территориальной системы. Очень часто субъекты агломераций, кооперируясь по одним вопросам, очень успешно конкурируют между собой в других сферах.

Что касается воздействия государства, то не надо переоценивать его возможности. Агломерацию нельзя "создать". Грамотное управление может снять барьеры на пути позитивных для общества изменений и сгладить негативные последствия естественно складывающихся агломерационных процессов. Не более того.

Например, Лондонская агломерация как совокупность составляющих ее муниципалитетов успешно развивалась, несмотря на упразднение или восстановление Большого Лондона как института публичного управления во главе с мэром, поскольку все основные механизмы принятия решений, затрагивающих агломерационные процессы, работали "в штатном режиме".

РГ: Какие черты российских агломераций являются общемировыми, а какие - специфичными, требующими поиска особых методов планирования и управления?

Батурина: Центрами современного мира стали "глобальные города" - агломерации, наделенные колоссальными финансовыми и политическими функциями. Ни одно государство не может быть в числе лидеров, если не имеет хотя бы одного "глобального города". Даже поверхностное знакомство со статистикой позволяет понять, что экономический потенциал глобальных городов огромен. Их первая десятка дает свыше 1/10 всего ВВП мира.

Современные российские агломерации - дети советской системы. Тогда города часто основывались в труднодоступных районах, богатых нефтью и газом, обеспечение их функционирования чрезвычайно затратно. Большое число городов имеет единственное градообразующее предприятие. Ряд мегаполисов имеет крупные промышленные объекты, расположенные в центральных районах. Вокруг многих городов находятся дачные поселки.

Но нашим агломерациям присущи и общемировые черты: развитие рынка земли и недвижимости, отражающего реальную стоимость объектов в различных районах; постепенное выведение крупных промышленных производств на окраины; развитие транспортного сообщения между центром и окраинами; другие приспособления городской среды к нуждам населения.

Косарева: Общих черт у российских и зарубежных агломераций, конечно же, больше, чем различий. И иностранный опыт нам необходим в полной мере. Наша особенность состоит в том, что мы учимся управлять агломерациями в ситуации депопуляции, когда их субъекты подозревают друг друга в намерении "увести к себе" дефицитные трудовые ресурсы.

К тому же наши муниципалитеты - неважные переговорщики. На Западе у муниципалитетов есть четкий ориентир, формирующий их переговорную позицию - увеличение на подконтрольной им территории стоимости недвижимости, являющейся основой их бюджетов. Для наших же муниципалитетов, в большей степени зависимых от перечислений из регионального бюджета, все это не так важно, а значит, и их переговорная позиция будет менее внятной.

Изучение зарубежного опыта позволяет сделать следующий вывод: основным инструментом управления агломерациями в развитых странах является организация сотрудничества между административными единицами, на территории которых агломерация расположена. Она осуществляется либо в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления, либо в форме координации принятия соответствующих решений, затрагивающих интересы сторон. При этом государство или стимулирует такое сотрудничество (например, в США), или законодательно принуждает к нему с целью минимизации издержек достижения согласия (например, во Франции).

РГ: Вопросы управления агломерациями часто обсуждаются в связи с реализацией национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Переход от точечной жилищной застройки к комплексному освоению больших территорий в пригородной зоне выявил массу проблем, связанных с процедурами градостроительного планирования, планирования развития коммунальной, дорожной и социальной инфраструктуры. Как должны реализовываться проекты, затрагивающие интересы нескольких муниципальных образований?

Батурина: В современном мегаполисе градостроительное планирование должно осуществляться на основе сбалансированного развития коммунальной инфраструктуры, с опережающим развитием транспортных коммуникаций, сохранением природной среды, устойчивым защитным лесопарковым поясом и формированием полноценной системы пригородов. Причем такой системы, которая включала бы и сеть малых городов-спутников со своей экономической специализацией и развитыми локальными рынками труда, способствующими социально-экономической децентрализации. Комплексные программы градостроительного, инфраструктурного и социально-экономического развития, которые были реализованы в 70-80-е годы в рамках проектов "Большой Париж" или "Большой Лондон", демонстрируют свою эффективность.

Вернемся к примеру Москвы и Московской области. Речь идет о двух независимых административных системах, управляющих своими территориями на взаимонесогласованных принципах. Такое разделение в управлении приводит к дестабилизации социальной сферы и ограничению возможностей жителей Москвы и Московской области по многим аспектам: быт, производство, перемещение.

Сегодня в Москве практически отсутствуют свободные территории под развитие объектов транспортной инфраструктуры, жилищное и деловое строительство. Значительные площади города заняты производственными зонами и объектами логистики, продукция которых в нем практически не используются. Унифицированное градостроительное планирование дало бы возможность беспрепятственно вывести из Москвы промышленные зоны, перегрузочные центры и таможенные терминалы, что позволит освободить место более чем под 30 млн кв. м город-ского и инвестиционного жилищного строительства, объектов соцкультбыта и отдыха, рекреационных зон. Это обеспечит снижение стоимости социального жилья в регионе. Кроме того, это приведет к всплеску экономической активности, даст мощный импульс развитию городов Московской области, создаст большое число рабочих мест и будет способствовать повышению уровня жизни на всей территории агломерации.

Отсутствие единого градостроительного планирования также приводит к тому, что основной объем жилья, возводимый Московской областью, концентрируется недалеко от МКАД, тем самым усугубляя транспортные проблемы региона.

Косарева: Формирующиеся агломерации порождают в первую очередь инфраструктурные проблемы - дороги, транспорт, энергетика, водоснабжение. Именно поэтому вопрос градостроительного планирования, особенно согласования этих планов, стоит очень остро. Градостроительный кодекс разрешает совместную подготовку документов планирования в отношении одной и той же территории разными субъектами планирования. Однако до сих пор совместное территориальное планирование еще нигде не осуществлялось. Правомерно спросить почему? Можно предположить, что проблема в самих субъектах планирования, не готовых воспользоваться кооперативными процедурами.

Когда речь идет об агломерациях, без согласительных процедур не обойтись. Наивно думать, что "продавливание" единого градостроительного плана ускорит вывод непрофильных для Москвы предприятий - в отсутствии эффективно функционирующего земельного рынка этот процесс и дальше будет проходить, что называется, в ручном режиме. А значит, Московская область продолжит строить дома поближе к МКАД, ведь именно на такое жилье будет повышенный спрос.

РГ: Еще одна проблема - планирование развития энергетики и коммунальной инфраструктуры. Множество субъектов естественных монополий, множество регулирующих органов, множество вариантов тарифного регулирования. С этим связаны сложности, возможные даже в рамках небольшого муниципалитета. Как с этим сладить в рамках огромной агломерации?

Батурина: Москвы есть резервы тепловой мощности - порядка 20 млн Гкал. Даже с учетом существующих темпов роста жилищного строительства этот запас останется практически неизменным, так как при капитальном ремонте жилья в рамках городской целевой программы теплоэффективность существующих зданий серьезно увеличится. А в Московской области уже сейчас наблюдается дефицит тепловых мощностей, который будет только увеличиваться в связи с серьезным износом сетей и генерации.

Иначе говоря, существуют избыточные мощности теплоносителя, которые можно направить потребителям Московской области. Для этого необходимы разработка и реализация единой схемы теплоснабжения столичного региона с поставкой тепла прилегающим к ТЭЦ Москвы территориям. Вовлечение московских тепловых мощностей в функционирование региона позволило бы сократить затраты на производство теплоэнергии и снизить стоимость инженерного обеспечения жилищного строительства в регионе. Однако этому процессу мешают административные барьеры. С электричеством, к слову, дела обстоят точно так же. Не лучше ситуация и с водой.

Косарева: Существующее сегодня многообразие подходов к регулированию тарифов ресурсоснабжающих предприятий действительно приводит как к неравномерности развития коммунальной инфраструктуры на разных территориях, так и к различному качеству предоставляемых коммунальных услуг.

Эта проблема требует скорейшего решения. Трудности возникают, когда одно ресурсоснабжающее предприятие действует на территории нескольких муниципальных образований. Или когда на территории одного муниципального образования существует несколько технологически не связанных предприятий, осуществляющих одинаковые виды деятельности. Причем в мировой практике давно уже выработаны подходы к решению таких проблем через создание единых органов тарифного регулирования.

Развитие агломераций - это взаимовыгодное сотрудничество их субъектов ради улучшения жизни населения. Единая инженерная инфраструктура в энергетике и водоснабжении позволяет снизить затраты на ее содержание. Только неумением договариваться можно объяснить ситуацию, когда избыток тепла, выработанного Москвой, не востребован в Московской области.

РГ: Житель мегаполиса скорее всего задумывается о необходимости планирования в рамках агломерации, стоя в многокилометровой пробке в одном из "бутылочных горлышек" на границе субъектов агломерации. Что нужно делать для того, чтобы такие проблемы не возникали?

Батурина: При выезде с территории Москвы полос движения в сторону области становится на 40 меньше. Учитывая интенсивность потока, ежесуточно более 400 000 автомобилей испытывают затруднения при пересечении административных границ. Постоянные пробки приводят к ограничению мобильности населения и вызывают недовольство жителей Москвы и Московской области.

Важным аспектом регионального транспортного и дорожного планирования являются налоговые доходы бюджета. После отмены дорожного налога основным источником формирования бюджета для развития дорожной отрасли стал транспортный налог. В столице автовладельцев значительно больше, чем в области, поэтому Москва собирает больше налогов. В итоге город имеет средства для финансирования ремонта дорог в области, но не имеет для этого бюджетных полномочий. При согласованном взаимовыгодном управлении Московской агломерацией данная проблема ликвидируется.

Для решения транспортного вопроса в Московском регионе необходимо в том числе ввести единую систему управления организацией движения транспортных потоков. Нужно осуществлять контроль, анализ и мониторинг дорожной ситуации с учетом времени суток и погодных условий. Отсутствие единого управления не дает возможности планомерного регулирования потока транспорта.

Косарева: Примером подхода к решению транспортных проблем агломераций может служить принятый в США в 1991 году закон о многовидовом наземном транспорте. Он предусматривал федеральные ассигнования размером около 22-25 млрд долларов ежегодно на дорожное строительство, повышение безопасности движения и развитие общественного транспорта в агломерациях страны. На получение подобных средств могли претендовать только те агломерации, в рамках которых местные власти уже создали соответствующее агентство, а то в свою очередь разработало план комплексного развития территории. Сегодня подобные документы созданы почти по всем крупным агломерациям США.

В наших условиях совместной разработки такого документа может оказаться недостаточно (в том числе в силу различной бюджетной обеспеченности субъектов агломерации) и имеет смысл обсуждать вопрос о наделении органа (агентства) по управлению транспортной системой агломерации бюджетными полномочиями.

РГ: Нужно ли стремиться унифицировать социальные выплаты в муниципалитетах и иных субъектах, развивающихся в рамках агломерации? Понятно, что у разных субъектов агломерации могут быть разные бюджетные возможности, но существующие различия между "соседями" вызывают определенную социальную напряженность.

Батурина: Причиной трудовой миграции, приводящей к транспортным проблемам крупного города, являются различия в социальной политике. Если речь идет о Московской агломерации - различия политики управления рынком труда в Москве и Московской области.

Эта разница потенциалов и провоцирует избыточное давление на столицу. Люди едут в Москву работать из-за того, что город создает рабочие места и обеспечивает социальные стандарты. Если эти стандарты будут достигнуты в области, мы получим более сбалансированный рынок труда всей Московской агломерации.

Особенно заметны различия в медицинском и лекарственном обеспечении. Распоряжением правительства Москвы был значительно расширен список препаратов, которые согласно федеральному законодательству предоставляются отдельным категориям граждан бесплатно или с 50-процентной скидкой. В результате на одних и тех же географических территориях пенсионеры и льготники находятся в разных условиях. Кроме того, в связи с отсутствием контактов между органами обязательного медицинского страхования Москвы и Московской области, а также различными социальными аптечными сетями москвичи, отдыхающие летом в Подмосковье, не могут получить льготных лекарств и планового медицинского обслуживания.

Косарева: Вопрос качества жизни на той или иной территории находится в сфере ответственности органов местного самоуправления. В рамках агломерации выравнивание социальных политик - тема сложная. Что здесь важнее - унификация или конкуренция? Худший вариант - когда этот вопрос становится предметом политического торга при формировании агломерации.

Причиной трудовой миграции, если говорить о Московской агломерации, является разный уровень качества жизни. Речь идет не о социальных выплатах, а доступности большего числа рабочих мест с более высокой зарплатой.

И здесь нужно выделить конкретную проблему: налоги, связанные с занятостью, уплачиваются по месту занятости, т.е. граждане Московской области, работающие в столице, пополняют бюджет Москвы.

Что касается собственно социальных выплат, то часть их и так выдается в обоих субъектах Федерации приблизительно в одинаковом размере. Однако выплаты ряду категорий населения, прежде всего региональным льготникам, за счет средств бюджетов субъектов Федерации в Москве и области действительно заметно различаются.

Но это следствие федеральной политики в социальной сфере, которая отнесла полномочия по предоставлению льгот, например ветеранам труда, на уровень регионального законодательства. Административно-территориальные преобразования - не лучший метод смягчения отрицательных последствий реализуемой социальной политики. Возможно, лучше в самой политике что-то поменять.

РГ: Раз уж вы сказали, что менять что-то нужно в политике, то в качестве финального вопроса хотелось бы спросить, а в какой степени современные законодательство, правоприменительная практика и политическая культура благоприятны для стимулирования агломерационных процессов?

Батурина: Агломерационные процессы в России развиваются в нескольких направлениях. Существуют различные конституционно-правовые и управленческие возможности по объединению территорий в агломерации, рассмотренные на примере Москвы и Московской области.

Несмотря на различия существующих в мире агломераций в международной практике, существует несколько основных моделей управления такими сложными и комплексными объектами. Изучение зарубежного опыта могло бы быть очень полезным, так как позволит проанализировать и сравнить различные модели планирования и управления в условиях рыночной экономики, выработать решения, наиболее приемлемые для российских условий.

Косарева: Проблема развития агломераций отражает незавершенность процесса перехода к рыночным отношениям в России. Взять хотя бы пример с различным уровнем бюджетной поддер-жки граждан в соседних юрисдикциях. Случись такое на Западе, ситуация бы быстро выровнялась, поскольку увеличившаяся миграционная привлекательность "щедрого" муниципалитета привела бы к соразмерному росту затрат, связанных с проживанием на его территории. И наоборот - более высокая стоимость жизни заставляет местные власти вводить дополнительные меры защиты социально-уязвимых групп населения. Но сегодня стоимость жизни в Москве не настолько сильно отличается от стоимости жизни в ближнем Подмосковье.

Конечно, необходимо совершен-ствование законодательства, но в сложившихся условиях практически не используются даже те инструменты, которые прямо предусмотрены законом. Помимо упомянутой совместной разработки документов территориального планирования речь идет о реализации межмуниципальных программ и проектов, создании "советов агломерации", межмуниципальных хозяйственных обществ, отраслевых советов и комиссий.

И все-таки главное препятствие - господствующее в настоящее время примитивное понимание разграничения полномочий между уровнями власти, не оставляющее места для кооперации там, где проблемы эффективнее решать как раз таки совместно, и связанное с этим отсутствие культуры достижения компромиссов.

Экономика Недвижимость Жилая недвижимость Экономика Макроэкономика
Добавьте RG.RU 
в избранные источники