За пятнадцать лет Счетная палата РФ выявила финансовых нарушений более чем на полтора триллиона рублей и вернула в бюджет страны 147 миллиардов. В эксклюзивном интервью "Российской газете" председатель Счетной палаты Сергей Степашин рассказал, что стоит за этими цифрами и почему в России все еще проще и дешевле воровать, "пилить" бюджет и импортировать, нежели строить умные машины для своей страны.
Российская газета: Сергей Вадимович, вы всегда подчеркивали, что Счетная палата не ограничивает себя ролью "национального счетовода" и что внешний независимый контроль не имеет смысла без аудита эффективности.
Сергей Степашин: Именно так. Задолго до кризиса мы сигнализировали, например, об угрожающем росте внешнего корпоративного долга, об острейших проблемах в сфере администрирования бюджетных доходов и расходов, о критической изношенности генерирующих мощностей. Хотя "по бумагам" в этих делах на первый взгляд был полный порядок.
Помимо обычных документарных ревизий мы отдельно анализируем уровень администрирования основных доходов бюджета, целесообразность наиболее крупных госрасходов, внешних и внутренних заимствований. Оцениваем их вклад в реализацию стратегических целей государства, в экономический рост страны. Доносим наши оценки до президента, правительства и Федерального Собрания.
Уже несколько лет Счетная палата осуществляет и стратегический аудит результатов крупных государственных программ и системных реформ, инвестиционной, структурной, налоговой и социальной политики государства в целом. Мы "взвесили" эффективность антикризисных мер правительства. И готовы оценить планы инновационного развития и технологической модернизации экономики.
РГ: Что показал аудит эффективности расходов и доходов федерального бюджета наступившего года?
Степашин: Возьмем хотя бы источники дефицита бюджета 2010 года. Он ведь состоит не только из затрат на выплату повышенных пенсий. В бюджетном дефиците еще "сидят", например, гигантские и не слишком прозрачные расходы на реализацию гособоронзаказа, на содержание правоохранительных ведомств и на дорожное строительство.
Между тем новая военная техника поставляется в армию единичными образцами, а общая протяженность дорожной сети страны практически не увеличивается - основная масса средств тратится на ремонт быстро стирающегося асфальтового покрытия. Кроме того, в формирование дефицита вносят свою лепту и чиновники, осуществляющие госзакупки по ценам выше потребительского и корпоративного рынков. Здесь же, наконец, стремительно растущие год от года траты на национальную экономику: только в ушедшем году содержание раздутого и во многом неэффективного госсектора обошлось стране почти в 2 триллиона рублей.
При этом фискальное давление на средний бизнес и на население поступательно растет, а на нефтегазовый сектор снижается. К тому же сверхкрупные компании из списка Forbes по-прежнему зарегистрированы в офшорах и ведут бизнес в России через структуры, не подпадающие под российскую юрисдикцию. И если бы нам удалось навести порядок в сфере госрасходов, если бы ведущие компании и их владельцы платили стране справедливую долю, трехтриллионный бюджетный дефицит этого года удалось бы весьма существенно сгладить. Более того, возможно, тогда не было бы нужды в дополнительных внешних и внутренних заимствованиях, которые правительство планирует на этот год.
Доход в развитии
РГ: Как Счетная палата вообще относится к планам наращивания госдолга?
Степашин: Правительство действует не в виртуальном пространстве, а в конкретной обстановке. Оптимизация госрасходов, налоговые и структурные реформы - дело небыстрое. Между тем деньги нужны здесь и сейчас. Правительство успешно вывело страну из активной фазы кризиса. Но оно обязано профинансировать все запланированные социальные выплаты - стабильно и бесперебойно. Именно ради этого оно готово пойти на новые заимствования.
Тем не менее такие решения надо принимать с величайшей осторожностью. Нам не следует обольщаться сравнительно скромным размером госдолга - 9,8 процента ВВП. И утешать себя, что безопасным показателем госдолга в мире считается уровень в 60 процентов ВВП. Ведь на нашей стране еще висит гигантский корпоративный внешний долг. И его государство де-факто уже начало рефинансировать с осени 2008 года. В конечном счете именно это стало одной из главных причин существенного снижения международных резервов страны и ожидаемого в наступившем году исчерпания Резервного фонда.
РГ: Вы предложили президенту и правительству разработать специальную программу развития доходного потенциала бюджетной системы. В чем ее цель - снизить дефицит или зависимость от экспорта углеводородов?
Степашин: И то, и другое. Еще в 2004 году удельный вес нефтегазовых поступлений в общей сумме доходов бюджета составлял 30,2 процента, а в 2008-м - уже 47,3 процента. По итогам 2009-го он заметно перевалит за 50 процентов. Наша макроэкономическая ситуация и наполнение бюджета сегодня напрямую зависят от глобальных спекулянтов, играющих на рынке нефтяных фьючерсов. Как будет "защищаться" наша бюджетная система, если они сочтут возможным зафиксировать прибыль, а цена на нефть сползет до 40-50 долларов за баррель?
По мнению Счетной палаты, Россия прежде всего должна сполна использовать свои позиции на мировом рынке углеводородов. Мы обеспечиваем 12 процентов мировой торговли нефтью, контролируем 30 процентов нефтяного рынка Евросоюза. Надо научиться влиять для начала хотя бы на европейскую нефтяную конъюнктуру. Страна должна наконец диверсифицировать маршруты поставок энергоресурсов. Построить предприятия по глубокой переработке сырья, увеличить долю экспорта продукции с более высокой добавленной стоимостью. Организовать биржевую торговлю нефтью и газом на своей территории и с использованием в расчетах национальной валюты.
Параллельно, на наш взгляд, нужно как можно скорее освободить средний и малый бизнес от избыточного фискального и административного давления. Это даст возможность легализовать огромный пласт некриминальной теневой экономики. А то получается, что средний бизнес выжимаем досуха, а "офшорные короли" с жиру бесятся. Оборот российского рынка предметов роскоши, доступных только миллиардерам и мультимиллионерам, даже в кризисном 2008 году удержался на уровне 5 миллиардов долларов. "Центр тяжести" налогообложения следует поэтапно перенести с производства на конечное потребление и имущество. Пока налоги на доходы и имущество богатых и сверхбогатых у нас неадекватно низки.
РГ: Ваши предложения были услышаны?
Степашин: Кое-что даже воплощается в жизнь. Некоторые явно избыточные расходы в процессе подготовки федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов существенно урезаны. Постепенно наводится порядок в сфере реализации гос оборонзаказа. Оптимизируется численность сотрудников МВД. Новая коррекция ожидает законодательство о государственных и муниципальных закупках. Правительство готовит акционирование ряда госкорпораций. Наконец, в самом конце ушедшего года принят закон, согласно которому впервые пойманные на уклонении от уплаты налогов могут быть освобождены от уголовной ответственности, если возместят все недоимки и уплатят штраф. Запрещается также помещать подозреваемых в неуплате налогов под стражу. Все перечисленные решения мотивированы в том числе и результатами контрольных мероприятий Счетной палаты.
Аудит роста
РГ: Большое место в повестке последних саммитов G8 и G20 занимали дискуссии о недостаточности регулирования финансовых рынков и государственного финансового контроля. Из-за этого, как считается, мировой кризис застал ведущие экономики мира врасплох. Относится ли это и к России?
Степашин: В сентябре прошлого года два нобелевских лауреата - экономисты Джозеф Стиглиц и Амартия Сен - презентовали доклад на эту тему. Они предложили правительствам стран G20 провести ревизию критериев и индикаторов развития. Добиться, чтобы они отражали реальность, а не галлюцинации инвесторов, основанные на искусственно вздутых финансовых показателях. Научиться точно оценивать, как расходы государства влияют на жизнь людей, а не на динамику цифр.
Нам такая ревизия нужна ничуть не меньше, чем другим странам G8. Да, Россия не отягощена госдолгом, как они. Зато в отличие от них у нас налицо деиндустриализация страны, деградация человеческого капитала и инфраструктуры, отсутствие институциональной базы для перемен. Именно поэтому Россия выходит из кризиса медленнее, чем любая из остальных стран "восьмерки". Тем важнее для нас качественное управление бюджетными ресурсами и госсобственностью. Это без преувеличения залог окончательного выхода нашей экономики из рецессии. А заодно и успешного старта ее технологической модернизации. Именно для этого стране необходима единая система государственного финансового контроля.
РГ: Единая в смысле соподчиненности?
Степашин: Ни в коем случае. В этой системе не должно быть никакой "административной вертикали". Достаточно просто разграничить полномочия органов внешнего и внутреннего, то есть ведомственного контроля. Главное, чтобы эта система опиралась на единые стандарты защищенности средств государственного бюджета и собственности по всей территории страны и на всех уровнях власти. И, разумеется, на единые критерии оценки эффективности бюджетных расходов, государственных стратегий и программ.
РГ: Какие критерии должны выйти на первый план?
Степашин: Полуторагодовая история противостояния крупных экономик кризису показала: сам по себе разогнанный кредитным мультипликатором рост производства и потребления товаров и услуг оказывается "пустышкой" для миллионов людей, если они теряют работу и остаются один на один с кредиторами. Рост не может считаться гарантией стабильности экономики. Гораздо важнее такие контрольные показатели, как качество жизни граждан, качество государственного и муниципального управления, качество государственных и рыночных институтов. Счетная палата, например, планирует увеличить в своих проверках долю качественных оценок, включая анализ мнений граждан как конечного потребителя государственных услуг.
Не надо делать из экономического роста химеру. Что в нем проку, если его плодами заведомо могут воспользоваться не более 10-12 процентов населения? Если его цена - дальнейшее наращивание внешнего корпоративного долга на фоне очередного скачка мировых цен на нефть? Ведь за периодом такого экспортно-долгового роста неотвратимо последует обвальное падение. Нам стократ важнее приберечь ресурсы для системных реформ, которые остановят деиндустриализацию страны и создадут предпосылки для технологического переустройства экономики.
РГ: Как вам видится повестка этих реформ?
Степашин: Дом обычно не начинают строить с крыши. Нам нужно начинать с институциональных преобразований, расчищающих площадку под фундамент российской экономики XXI века. Это прежде всего реформа госрегулирования, демонополизация и создание конкурентной экономической среды. Это правовая реформа. Это, наконец, построение национальных институтов планирования и прогнозирования. Причем все эти преобразования должны быть жестко взаимоувязаны.
РГ: Вы придаете реформе госрегулирования приоритетный характер. Связано ли это с отсутствием у значительной части бюрократии и бизнеса запроса на модернизацию?
Степашин: Самым непосредственным образом. Избыточное госрегулирование становится орудием системной коррупции. Чем сложнее технологическая цепочка, тем менее бизнес выгоден, тем выше его институциональные риски и рентные обременения. Предприниматели предпочитают свободной конкуренции личную унию с властями разных уровней. Создают с их помощью бесконечный паноптикум федеральных и местных монополий. "Укорачивают" инвестиции, концентрируя их в спекулятивных бизнесах. В результате экономика год за годом примитивизируется. Машиностроение, приборостроение, электроника, IT и другие высокотехнологичные отрасли формируют у нас не более 6-7 процентов ВВП против 70-80 процентов в США, Японии и развитых странах ЕС. Зато по уровню монополизации, как и по объемам госрегулирования, нам принадлежит первенство среди экономик G8. Пока у нас проще и дешевле воровать, "пилить" бюджет и импортировать, нежели самим строить умные машины для своей страны.
Госрегулирование должно быть расчищено от избыточных и коррупциогенных функций и полномочий, от всевозможных "крыш" и рентных практик. Регулировать надо не количество пуговиц на пиджаках и не число запятых в заявке на участие в аукционе. Регулирование должно поддерживать экономический рост и развитие конкуренции, а не подавлять деловую активность.
Правительство, надо отдать ему должное, все это прекрасно понимает. Уже с конца октября прошлого года по инициативе премьера Владимира Путина правительственная комиссия по административной реформе "просеивает" ведомственные нормативные правовые акты. Готовится новый блок экономического законодательства, освобождающий бизнес от свинцовых объятий чиновников, лишающий их возможности непосредственно влиять на сделки. Создается электронное правительство.
План без Госплана
РГ: Вы упомянули о правовой реформе. Какие проблемы она должна решить?
Степашин: Наши базовые и отраслевые законы в отличие от западных чересчур лаконичны. Зачастую на две трети состоят из отсылочных норм, оставляя организацию регулирования на усмотрение чиновников. А те используют абсурдные нормативные акты для выкачивания денег из населения и бизнеса. Правовая реформа должна положить конец попыткам превратить законотворчество и нормотворчество в рентную отрасль. Законы должны стать толстыми, подробными и недвусмысленными.
Более того, наше гражданское, отраслевое, корпоративное, социальное законодательство - это все еще законодательство индустриального общества прошлого века. Что может послужить главной гарантией для компаний и инвесторов, "вкладывающихся" в инновационные проекты и в импортозамещение? Только дружественная законодательная и нормативная среда, дружественная правоприменительная практика.
РГ: Каких институтов нам не хватает?
Степашин: У нас, например, нет ни базового закона об интеллектуальной собственности, ни единого госрегулятора в этой сфере, ни национального реестра интеллектуальных объектов, ни реестра инновационных кадров, ни современных институтов управления занятостью.
В странах G8 и еще в ряде стран "большой двадцатки" власти буквально принуждают бизнес к модернизации производственных фондов. Навязывают все более высокие технологические стандарты эффективности, энергосбережения и экологичности. И делается это по жесткому, почти директивному плану: попробуй ослушайся! А у нас только нормативная база технического регулирования пишется вот уже пять лет.
РГ: Значит ли это, что нам нужен своего рода "мягкий Госплан"?
Степашин: Разумеется, нет. Необходимы современные институты индикативного и территориального планирования. Они прекрасно показали себя в странах Евросоюза, США, Японии, Китае, Индии и Бразилии. У нас же государства в экономике все больше, а управляемости все меньше. В России нет уполномоченного федерального органа, который увязывал бы три уровня планирования: отраслевые стратегии правительства, региональные стратегии и инвестиционные планы ведущих компаний. Каждый дует в свою дуду. На мой взгляд, из-за отсутствия качественных институтов планирования страна ежегодно распыляет сотни миллиардов рублей, теряя несколько драгоценных пунктов экономического роста.
Между тем государству отчаянно необходимо сконцентрировать инвестиции в жизненно важных проектах. В первую очередь - для ремонта и обновления изношенных инфраструктур и систем жизнеобеспечения. Череда техногенных аварий ушедшего года доказала это вполне исчерпывающе. Кроме того, мы только начинаем воссоздавать инновационный сектор, у нас пока нет компаний уровня Microsoft, Siemens, Sony, Samsung, Huawei. В ближайшее время если что и будет нас кормить, то только нефть, газ и транспортные коммуникации. Но нефть и газ надо еще добыть. А коммуникации - построить. На это тоже нужны деньги.
РГ: Где и за счет чего, на ваш взгляд, в ближайшие 10-15 лет будет генерироваться основная масса национальной прибыли?
Степашин: На севере и востоке страны - за счет освоения разведанных месторождений углеводородов. За счет развития там энергетики, металлургии, нефте- и газохимических производств, создания опорной энергетической и транспортной инфраструктуры.
Новые железнодорожные магистрали и возрожденный Севморпуть могли бы наконец соединить зоны реализации крупных инвестпроектов на Дальнем Востоке, в Восточной и Западной Сибири и на Урале друг с другом, с северо-западными и дальневосточными морскими портами, а также напрямую с экономиками Юго-Восточной Азии. Все это сделало бы Россию одним из крупнейших в мире транзитных игроков. Пополнило бы доходную базу бюджета, дав стране ресурсы для технологического рывка.
Думаю, нам давно пора разработать государственную инвестиционную стратегию, которая заставит экспортные доходы государства и сырьевых компаний работать на обновление и развитие технологического, институционального и инфраструктурного каркаса страны. А не на хаотическую скупку зарубежных активов, древних замков, эксклюзивных автомобилей и яхт. Если мы этого не сделаем, то останемся в XXI веке не только без инноваций, но и без штанов.
В год - по 10 миллиардов
РГ: Сергей Вадимович, сегодня Счетной палате исполняется 15 лет. Поздравляем вас с этой датой. Какие цифры наиболее ярко показывают результаты деятельности СП за эти годы?
Степашин: Дело не только в цифрах. Мы же не судим о цене произведения живописи исходя из стоимости красок и полотна или, скажем, выручки картинной галереи, где оно экспонировано. Главные результаты нашей работы имеют не столько количественный, сколько институциональный характер.
Нам удалось создать единую систему предварительного, оперативного и последующего контроля формирования и исполнения федерального бюджета. Мы отслеживаем деятельность нескольких десятков министерств и ведомств - распорядителей бюджетных средств и госсобственности. От строительства новых подводных лодок до использования земельных угодий, от применения водочных акцизов до содержания домов престарелых. Это непубличная, неброская, но чрезвычайно нужная стране филигранная аналитическая работа.
Жесткий, плотный контроль Счетной палаты не дает совершиться гораздо большему числу чиновничьих "шалостей" с бюджетом и федеральным имуществом и на гораздо большую сумму, чем выявляется реальных нарушений. Должностные лица, которые отвечают за управление государственными деньгами и собственностью, часто просто побаиваются ставить одобрительные резолюции на многие "освоенческие" проекты. Ведь мы регулярно напоминаем им о своем существовании.
Так что нельзя судить об эффективности Счетной палаты только по валовому объему выявленных ею за полтора десятилетия нарушений финансово-бюджетного законодательства. Хотя, разумеется, эта цифра в десятки раз превосходит общую сумму бюджетных трат на содержание высшего контрольного органа государства. Только в прошлом году мы выявили нарушений на 238 миллиардов рублей. И в последнее время мы видим существенное улучшение показателей прокурорского реагирования на материалы Счетной палаты. В 2009 году по ним возбуждено 125 уголовных дел, со своими креслами распростилось около 40 чиновников.
Справка "РГ"
Сегодня исполняется 15 лет со дня вступления в силу Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Эта дата считается днем рождения высшего органа финансового контроля России.
За эти годы Счетной палатой было проведено свыше 6,6 тысячи контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в сфере формирования и исполнения федерального бюджета и распоряжения федеральной собственностью. По их итогам выявлено нарушений финансово-бюджетного законодательства на сумму более 1,56 трлн рублей.
Органам государственной власти, предприятиям и организациям направлено более 7 тысяч представлений и предписаний. Возбуждено более 1140 уголовных дел. В бюджет возвращено 147 млрд рублей. На содержание СП федеральный бюджет ассигновал за 15 лет 10,3 миллиарда рублей.