Практически каждый день Государственная Дума выпускает в свет по одному федеральному закону - около четырехсот в год. Всего же, за пять думских созывов, депутаты приняли более четырех тысяч законодательных актов. А если учесть, что на территории страны продолжают действовать законодательные акты Советского Союза, РСФСР, а также региональные законы, можно только удивляться, насколько велико наше правовое пространство. Но оценить его могут лишь специалисты. Поэтому мы и пригласили к разговору первого заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Юрия Тихомирова и председателя Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству Владимира Плигина.
Юрий Тихомиров: Количественные показатели в нашем случае не главное. Как можно сказать, много законов или мало? Здесь другой подход - достаточные меры регулирования, избыточные или пробельные. Иногда бывает так, что два федеральных законодательных акта и несколько региональных дают достаточно плотную правовую регуляцию сферы. А бывает, что множество существующих актов никакого эффекта не дают. Они толкаются между собой, мешают друг другу, не воспринимаются людьми, правоприменителями.
Но и с пробельностью не все так просто, она не всегда закрывается с помощью закона. Однако у нас преобладает такая философия: если чего-то не хватает, надо быстро издавать закон. Помнится, когда в 1992 году в Москве пропал хлеб, тут же стали готовить закон о хлебе в Москве. Следуя такой логике, я вот могу сейчас Владимира Николаевича Плигина убедить, пусть выступит с законодательной инициативой по "Спартаку", за которого я болею 50 с лишним лет, а он, простите, плохо играет. Народ поддержит, это любимая команда миллионов.
Владимир Плигин: Я уже внес предложение - расширить сферу применения нормы об иностранных высококвалифицированных специалистах. Распространить ее и на тренеров, спортивных менеджеров.
Тихомиров: Но иностранные тренеры уже работают с нашими командами.
Плигин: А если они будут приглашаться как высококвалифицированные специалисты, у них появятся большие возможности. И все же я одного не могу понять, неужели из 141, 9 миллиона человек нельзя найти примерно три тысячи вменяемо играющих людей? Но еще одним законом эту загадку вряд ли решишь.
Тихомиров: Юристы сейчас обуяны жаждой предлагать законы. Но правовой пробел, эта общественная дыра, может быть закрыт и другим регуляторами. Есть так называемое саморегулирование - обычаи, традиции, правила морали. Есть корпоративные нормы, есть общественные организации профсоюзы, творческие союзы. Кстати, коллеги из Европы нас как раз и критикуют за то, что мы стремимся все детально регулировать и недооцениваем общие принципы права.
Плигин: Юрий Александрович отметил действительно фундаментальную вещь - мы не ценим общие принципы права. Но мы к тому же гипертрофируем роль личности с точки зрения воздействия на правовую материю. То есть, кажется, что раз я обладаю властными полномочиями, то способен за счет этих властных полномочий издать любой закон. Что, впрочем, является правдой.
Тихомиров: Конечно.
Плигин: Но это вовсе не значит, что закон обязательно станет частью общей правовой материи. Может, это иллюзия, но право - это отдельная материя и она живет сама по себе. Конечно, зависит от людей, регулирует поведение людей. Но живет отдельной жизнью и сама себя строит и очищает. А бесконечно конструировать нормы на любой случай - это наиболее простое решение сложных проблем.
Российская газета: Судя по тому, что депутаты каждую сессию отмечают рекордами в законотворчестве, они считают, что законов много не бывает...
Плигин: Действительно, к компетенции Думы отнесено много вопросов, которые требуют своего регулирования. Например, все процедуры, связанные с реорганизацией судов в России, начиная с районного уровня, утверждением количества мировых судей субъектов РФ. И Дума пока не готова от них отказаться. Это технологические законы, но они очень важны для жизни огромного количества людей, потому что меняют подсудность, меняют количество километров, которые надо проехать за правосудием. Много чего меняют. Другая причина, потребовавшая от законодателей повышенной активности, - появление в России новых хозяйственных механизмов. Их функционирование нужно было обеспечить законодательными актами. Когда-то я занимался переводами уставов совместных предприятий. И, как выяснилось, в русском языке не было даже некоторых терминов, содержащихся в этих уставах и характеризующих, к примеру, акции, партнерство и тому подобное.
Тихомиров: А еще техническое регулирование. Многие техрегламенты, а их немало, утверждаются в форме федерального закона. Это новая для нас сфера, но, на мой взгляд, одна из перспективных. Ведь по существу это основа технического и экономического развития страны. Это не просто телефон, газопровод - это нечто большее, где все переплетено. Неслучайно у американцев одна из модных теорий последних пяти - семи лет - глобальное административное право. Сетевое взаимодействие вытесняет государственные институты - зачем они нужны, если связь идет через каналы Интернета? Это новое поле, которое право осваивает - с трудом, с трудом, с трудом.
РГ: А можно ли посчитать, сколько законов определяют каждодневную жизнь простого обывателя. Вот встал, пошел на работу - включился в Трудовой кодекс...
Тихомиров: Еще Гражданский кодекс, Жилищный кодекс, для какой-то категории - Пенсионный кодекс. Для многих - Земельный кодекс, поскольку большинство имеет домики, участки. Ну, может, пять-семь базовых таких. От них уже производные ниточки к другим идут. Однако по жизни российский гражданин гораздо чаще встречается с массой локальных нормативных актов и даже устных распоряжений. Вот наши ЖЭКи с советских времен не ценят Жилищный кодекс. Все, наверное, испытали это на себе - идешь в ЖЭК, просишь какую-то справку. Барышня не дает, не положено. Пытаешься спорить: "А по Жилищному кодексу"... Какой Жилищный кодекс?! РЖУ предписывает другое. То есть на нижнем этаже гражданину преграждают дорогу к кодексу локальные акты, распоряжения и вот эти подзаконные акты. То же самое и с Трудовым кодексом, который не вполне корректно перекрывается внутренними документами предприятия. Если нам в среднем нужно пять-семь кодексов - это я грубо очертил, - то к этим кодексам мы еще не доберемся, потому что их обрамляют, как дно корабля ракушки, такие подзаконные акты. Норма закона есть, но из-за множества подзаконных актов она усохла, стала худенькой такой - один может ей воспользоваться, другой права не имеет.
РГ: Почему наши законы так мало живут? Тот же Трудовой кодекс - недавно приняли, а уже говорят, что его надо переписать. Похожая ситуация и со многими другими законодательными актами.
Плигин: Но есть и законы-долгожители.
РГ: Какие?
Плигин: Действительно, какие. Уголовный кодекс...
Тихомиров: Уголовный кодекс перелицевали неоднократно. Живого места нет. То же с КОАПом, Налоговым кодексом. Вот Бюджетный кодекс, казалось бы, основа страны, он должен быть стабильным. Я пытался посчитать. По-моему, было уже больше 60 изменений, а ведь он живет всего лет десять-одиннадцать.
Плигин: С КОАПом был даже смешной момент. Дело в том, что каждое изменение нормы должно сопровождаться ссылками на все прежние редакции. Но их было так много, что одна ссылка "выскочила" пока законопроект шел из Госдумы в Совет Федерации. И закон верхней палатой был отклонен.
Тихомиров: Европейские законы, конечно, имеют более длительную историю существования.
РГ: Логично спросить, почему.
Плигин: В нашей стране происходят фундаментальные перемены, которые требуют и изменений в законодательстве. В западной цивилизации на протяжении многих веков было больше стабильности. И все же я полагаю, что, если у нас хватит запалу и будет запас времени, мы тоже выйдем на эти хорошие, стабильные формулы. Наверное.
Тихомиров: У нас часто меняется уклад жизни в стране. Взять последнее столетие - сколько было перемен! Политические режимы меняются при той же структуре власти, при той же собственности. Это часто персонифицируется. И отсюда опять начинаются перемены. Во времена Хрущева, помнится, постановления ЦК и правительства шли в интервале раз в полгода. И понять невозможно, то ли райсельхозуправление образовалось, то ли там объединение, то ли что-то. И вот эта переломка уклада жизни стала традицией столетия. Стремительность перемен столь велика, что как будто каждый, кто появляется на какой-то ступеньке власти, считает своим долгом что-то быстро изменить. Мне рассказывали в одном министерстве несколько лет тому назад, что новый замминистра, едва заняв кресло, заявил: "Все, что там издавали, все инструктивные письма теперь не действуют. Начнем сначала". Ну что это такое?! Исчезает понятие правопреемственности. Хотя в этом устойчивость страны - долго живущий закон помогает стабильности.
Плигин: Что меня в последнее время волнует, так это цена закона. Мы норматизируем жизнь, иногда совершенно не учитывая, что это дает с точки зрения результата.
РГ: Волнует цена самого процесса принятия закона или его последствий?
Плигин: Зачем он, и что это потом будет по-настоящему стоить обществу. Ведь изобретение любого запрета, любого разрешения и вообще любого регулирования предполагает создание большого обслуживающего механизма. Понимаем ли мы, когда конструируем норму права, свою собственную ответственность перед обществом? Вот возьмем последние показатели деятельности Федеральной службы судебных приставов - 50 миллионов дел! Между тем заведение одного дела обходится в 518 рублей. Легко подсчитать расходы - это несколько миллиардов. И далеко не всегда они окупаются взысканными суммами, потому что примерно два миллиона дел заканчиваются в связи с истечение срока давности.
РГ: Получается, что неисполнение закона не было наказано?
Тихомиров: Хочу поделиться одной парадоксальной мыслью - иногда отклонения от закона оказываются позитивными. Это бывает в тех случаях, когда он неудачно что-то регулирует - слишком жестко или слишком мягко. Или навязал людям какие-то лишние ходы. Но последствия действительно важны, хотя иногда их трудно предугадать, они могут быть и не в рамках того, что закон пытался ввести. Или совсем не те.
РГ: Наверное, на законодателей должен распространяться тот же принцип, что и для врачей - "не навреди!" Но если за врачебную ошибку могут привлечь к ответственности, то законодатель не отвечает за то, под чем подписался.
Плигин: Ответственность есть. Оплошал - партия тебя больше не включит в свой список на следующих думских выборах. Но ответственность за принятый закон на самом деле несет не только тот депутат, чья подпись стояла под законопроектом, но и все субъекты права законодательной инициативы, и огромное экспертное сообщество, и институт, где Юрий Александрович Тихомиров первый замдиректора. Есть еще и экспертное сообщество в глобальном смысле. И если поставить вопрос о привлечении нас всех к ответственности... Я думаю, мы размоем эту ответственность. Окажутся виновными совсем не те, про кого мы думаем.
Тихомиров: Цепочка длинная. В случае если сам депутат разработал законопроект и внес, тут какая-то персонификация. Но она все равно не имеет какого-то финиша. Слишком много соучастников.
РГ: Мы говорим о высоком уровне права. Но ведь законы Дума творит ежедневно, не поднимаясь до высот, а чаще ограничиваясь малюсенькой поправкой, которая проходит, потому что кому-то выгодна и никому не мешает.
Плигин: Это меня серьезно пугает. Потому что каждая малюсенькая, как вы говорите, поправка, может спровоцировать большие неприятности. Недавний пример - вдруг с чего-то всплыло якобы запрещение бесплатной рыбалки. Но Дума не вводила такого запрета. Или вдруг распространились слухи об отдельной системе штрафов для жителей Москвы и Санкт-Петербурга. Мне задавали вопрос: "Вы будете регистрацию в паспорте проверять при назначении штрафа?" Рождаются мифы. И часто основой мифов являются маленькие поправки. Так что с ними надо быть всегда осторожным.
Тихомиров: Поправка, видите ли, это свидетельство того, что просчет был с самого начала, или появились новые обстоятельства, которые никто не мог предвидеть при принятии закона, и потому требуется коррекция. Но в первом случае, конечно, это поспешность и плохая работа.
РГ: Либо стремление исполнить чей-то заказ?
Тихомиров: В том числе.
Плигин: Не надо представлять законотворчество как хаотичный процесс или как работу по выдергиванию поправок. У нас есть Концепция развития законодательства, подготовленная Институтом законодательства и сравнительного правоведения, которая определяет общее направление.
И по поводу заказа. Признаюсь, я за легализацию лоббизма. Лоббизм - необходимый инструмент. И лоббисты за проведение каких-то инициатив могут получать деньги. Но у нас такой практики нет. И наивно думать, что в наших условиях это возможно - заплатил деньги и будет принят нужный закон. Рассылка законопроектов идет примерно в 720 адресов - это правительство, это комиссии, эксперты... Как мы уже говорили, в процесс втягивается такой широкий круг участников, что сложно выполнить подобный "заказ".
РГ: Поверим на слово.
Тихомиров: А что еще остается?
РГ: Россиян почему-то считают незаконопослушными. Это, на ваш взгляд, действительно так?
Плигин: Я не думаю, что на фоне 6,5 миллиардов жителей Земли россияне самые незаконопослушные.
Тихомиров: Один из сыновей Аксакова когда-то писал в записках императору, что русские больше ценят действия по справедливости, а немец ценит правила. История наша очень тяжелая, устойчивого права не было. Почти все исходило от какой-то одной персоны. Поэтому действие по справедливости считалось потребностью, может быть, языческой даже: "я жду, что барин приедет, рассудит". Оно, наверное, было имманентно укладу жизни. И выявляет себя еще и сейчас, хотя законопослушание необходимо.
Плигин: Но верховенство права обсуждалось в России еще в восемнадцатом веке.
РГ: Тогда мне остается только процитировать слова Дмитрия Медведева из выступления на международном юридическом форуме в Санкт-Петербурге: "Давайте возьмём на себя мужество принимать непростые решения, и тогда наш мир будет более благополучным, и именно тогда восторжествует право и справедливость".