Поделиться
Сергей Пузыревский, начальник правового управления Федеральной антимонопольной службы
ФАС России в рамках работы над "третьим антимонопольным пакетом" внесло в Госдуму проекты федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации". Законопроекты прошли первое чтение в Госдуме.
- Законопроект, на мой взгляд, предлагает сбалансированный подход к внедрению основных институтов антимонопольного регулирования. Это касается в первую очередь ограничения в сфере доминирующего положения, антиконкурентных соглашений, вопросов уголовной ответственности за антиконкурентные соглашения, а также многих других институтов антимонопольного законодательства. Главное - мы не потеряли той сущности, которую закладывали в ходе подготовки этого документа.
- Какие самые важные моменты удалось отстоять?
- В первую очередь те, которые касаются вопросов монопольно высокой цены. Проблема монопольно высоких цен на товары для России является особенно актуальной в связи с тем, что огромное количество отраслей экономики находится в монопольном состоянии. Вопросы, какую цену считать монопольно высокой, а какую нет, являются самыми дискуссионными. Многие потребители, которым цена не нравится, могут обозвать ее монопольно высокой. То же самое может сделать и государственный орган. Нам нужны четкие и понятные критерии, по которым все будут одинаково оценивать эту экономическую категорию. Мы ввели ряд элементов для определения справедливой рыночной цены, которая позволит ее соотнести с той ценой, которую устанавливает монополист. Если мы знаем, что эта цена справедливая, цена рыночная, то ее превышение будет сигналом, чтобы признать ее монопольно высокой. Сейчас мы готовы изучать цены, которые устанавливаются в условиях конкуренции на других товарных рынках, в том числе за пределами территории РФ. Готовы учитывать биржевые котировки, но только при условиях, что биржа работает по антимонопольным правилам. В этом случае мы готовы эти цены учитывать в качестве справедливых рыночных цен.
Что касается проблемы соглашений и согласованных действий, мы также считаем ее одной из самых серьезных на сегодняшний день. Практика показывает, что во многих сферах экономической деятельности, где должна развиваться конкуренция, действуют картели.
От этого, конечно, существенно страдают рядовые потребители, которые вынуждены покупать товары по цене, определенной в результате сговора конкурентов. В связи с этим являются актуальными наши предложения по уточнению перечня запретов в отношении картелей. Корректировка коснется и вопросов уголовной ответственности. Этого требуют и лучшие мировые практики борьбы с картелями, которые были нам высказаны в процессе вступления России в ОЭСР. Важно также определить, какие соглашения не ограничивают конкуренцию. Положения, которые закреплены сегодня, достаточно размыты с точки зрения определения соглашения, которое не противоречит антимонопольному законодательству. Мы делаем ряд существенных предложений по поводу того, чтобы эти границы были четкими, ясными и понятными любому. Как предпринимателю, так и контролирующему органу, суду. Любой, кто хочет добросовестно вести бизнес на территории России, должен четко понимать, что можно делать, а что нельзя, когда вступаешь в соглашения с другими контрагентами, конкурентами.
- В связи с этим вы оставили всего, по сути, четыре безусловных запрета?
- В первую очередь картель. Общеупотребительно мы все сталкиваемся с этим понятием, но законодательного определения этому до сих пор не было. Теперь мы говорим о том, что это соглашение конкурентов, которое приводит к четырем основным последствиям, связанным с установлением цены путем заключения соглашений либо цена может быть установлена на торгах. Второе. Раздел товарного рынка по территориальному принципу. Одни говорят: я буду торговать здесь, а ты - там. Мы друг другу не мешаем и становимся полными монополистами. Третье. Бойкот, когда происходит отказ от заключения договоров с определенными покупателями. К кому бы ты ни обратился, тебе все откажут. Очень опасная тенденция. Четвертое. Сокращение либо прекращение производства товара. Когда все договариваются и сокращение приводит к появлению ажиотажного спроса, цена летит вверх и последуют очень серьезные последствия для рынка.
Уголовная ответственность наступает только за эти четыре пункта. Остальные наказания - через КОАП.
- Изменились ли наказания?
- Мы сужаем сферу уголовного преследования, ограничиваем только картелями. Кроме того, у нас очень большой разбег по санкциям. За нарушения антимонопольного закона санкции составляют от одного до 15 процентов годового оборота. Мы хотим ввести в закон четкую градацию санкций, смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств, которые позволят юридически четко определять санкцию в каждом конкретном случае.
- Каковы ваши предложения по поводу права правительства определять правила недискриминационного доступа субъектов естественных монополий?
- Эти предложения прозвучали еще во втором пакете поправок. Но мы пошли дальше. Правила недискриминационного доступа нужны не только в отношении товаров естественных монополий, но и объектов инфраструктуры, которые используют монополисты для оказания тех или иных услуг. Конечно, мы прочувствовали огромное сопротивление, но тем не менее решение по этому поводу было принято. В первом чтении законопроект прошел, и в соответствии с документом правительство получает право определять правила недискриминационного доступа в отношении объектов инфраструктуры, используемых объектами естественных монополий. Пример. Ряд услуг аэропорта отнесены к естественно-монопольным. Тем не менее некоторые услуги к таковым не относятся и могут оказываться в условиях конкуренции (например, организация питания на территории аэропорта). Эти услуги конкурентные, но поскольку они оказываются на территории ограниченного доступа и субъект естественных монополий принимает решение, кто там будет работать, нужно понимать, по каким правилам это право будет реализовано. Или рассмотрим морской порт. Когда у нас есть ограничение доступа на территорию морского порта, к складам или погрузчикам, все это оказывает влияние на цену услуг по хранению грузов, погрузке и выгрузке и т.д. Если есть конкуренты, есть возможность выбора, понятна процедура доступа на этот рынок, то это уже иная ситуация. Если естественный монополист не предоставляет никаких возможностей для доступа, там, как правило, возникают очень большие проблемы. То же самое касается и системы топливозаправочных комплексов в аэропортах. Перечень можно продолжить.
- Расскажите о тех послаблениях для бизнеса, которые вошли в третий антимонопольный пакет и прошли первое чтение.
- В первую очередь мы полностью исключаем уведомительное сообщение о всех сделках и операциях финансовых организаций. Это отнюдь не означает, что теперь финансовые организации могут заключать сделки, противоречащие антимонопольному закону. За это они будут наказаны по общим правилам. Но теперь не нужно каждую сделку, каждое соглашение финансовой организации с органом власти или с другой финансовой организацией в уведомительном порядке вместе с пакетом документов отправлять в ФАС. Это огромное количество документов, бумаг, которые никому не нужны. Тем более что у нас есть право проведения проверок, в том числе внеплановых, и все эти аспекты могут быть проверены в обычном режиме.
К сожалению, не нашло отражения в законе и мы будем к этому вопросу возвращаться - существенное сокращение пакета документов при направлении уведомлений в антимонопольные органы. А возможно, и по уведомлениям по всем сделкам экономической концентрации. Мы готовы от них по большому счету отказаться, оставив только предварительное согласование этих сделок, которые могут привести к появлению монополистов. Эта практика характерна для всех мировых антимонопольных служб.
- Каковы ваши предложения по учету положений недискриминационного доступа к услугам доминирующих на рынке субъектов?
- С учетом антимонопольного и антикоррупционного законодательства, которые действуют в разных странах мира и в России, которая, кстати, присоединилась к международной конвенции по борьбе с коррупцией, результаты важны. Приняты законы, обязывающие компанию отказывать в заключении договоров с тем контрагентом, который замечен в даче взяток для продвижения своих товаров.
- Сергей Анатольевич, что вы ждете от второго чтения?
- Рассчитываем предложить ряд поправок, которые уже активно обсуждаем с нашими коллегами из федеральных органов исполнительной власти, с бизнес-обществом. Они, возможно, коснутся порядка предоставления государственных муниципальных преференций и административного порядка обжалования торгов, которые будут проходить в семидневный срок. Не забудем про поправки административного производства. До сих пор мы как должностные лица не являемся участниками процесса при рассмотрении административных дел в судах общей юрисдикции.