Павел Толстых, руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти
Согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2012-2013 годы, подписанному Дмитрием Медведевым в марте этого года, минэкономразвития совместно с минюстом поручается организовать общественное обсуждение по вопросу формирования в России института лоббизма и свои предложения предоставить в администрацию президента до 1 декабря 2012 года.
При том что институт лоббизма является прекрасным инструментом обратной связи между обществом и государством, в результате которого различные социальные группы могут эффективно добиваться учета своих интересов в принимаемых государственных решениях, для того чтобы такой закон заработал, должны сложиться вполне определенные предпосылки в формировании политической системы.
Одной из важных предпосылок к формированию цивилизованного лоббизма является наличие института прямых выборов публичных политиков и развитый институт парламентаризма. Если мы возьмем за основу американский конгресс, то обе его палаты избираются прямым путем. При этом американский конгресс оказывает несравненно большее влияние на формирование государственной политики, чем российский парламент. Это и определяющая роль в таких излюбленных для лоббистского влияния темах как формирование федерального бюджета, установлении и взимании налогов, сборов, пошлин, акцизов и пр. При своей влиятельности американский конгрессмен напрямую зависит от рядовых избирателей, которые, оценивая его работу, могут и не проголосовать за него на следующих выборах. Данная ситуация заставляет его постоянно балансировать между - с одной стороны социальными интересами избирателей, а с другой - коммерческими интересами различных экономических групп. Лоббизм при такой политической системе представляет собой жонглирование финансовым и социальным капиталом и происходит примерно по следующей схеме. Лоббисты, обладая, согласно американскому законодательству, прямым доступом в коридоры власти, убеждают законодателей поддержать ту или иную выгодную им инициативу, ссылаются или на общественную ее поддержку (которая может понадобиться политику при очередных выборах) или на интересы экономических групп (чьи деньги необходимы для проведения избирательной кампании). В результате достигается некоторый баланс общественных интересов.
Вот как выглядит типичная лоббистская кампания в США. В конце 80-х годов Ассоциация банкиров вела лоббирование против ассоциации кредитных союзов, добиваясь отмены их статуса освобожденных от уплаты налогов и упразднения федерального агентства - независимого регулятора кредитных союзов - ставя вопрос о честной конкуренции и приравнивании операций со страховыми выплатами к требованиям для банков. Национальная же ассоциация кредитных союзов, представляя данную ситуацию как "борьбу денежных мешков с независимыми объединениями граждан", организовала общественную кампанию: 50 лиг кредитных союзов штатов инициировали поддержку населения: формуляры петиций были разосланы по 15 тыс. союзов, а вкладчиков, которые пришли совершить очередные финансовые операции, попросили их подписать. В течение 6 месяцев было собрано более 5 млн подписей, и каждый член конгресса получил приблизительно 10 тыс. петиций от избирателей своего округа, что и оказало решающее воздействие на законодателей.
Как известно, в России в настоящее время ключевой центр принятия государственных решений находится в исполнительной власти. Именно это, к слову, явилось ключевой причиной исхода лоббистов из Федерального Собрания в начале 2000-х годов. Сегодня Государственная Дума формируется через пропорциональную систему выборов, что очевидно понижает ответственность рядовых депутатов перед избирателями. Российский депутат по своему виду скорее напоминает классического бюрократа, заинтересованного скорее во включении на проходные места в партийном списке на ближайших выборах, чем в удовлетворении конкретных интересов избирателей своего округа. Финансирование избирательных кампаний в парламент имеет явно теневой характер - отчеты партий перед ЦИКом о пожертвовании юридических лиц малоинформативны, а сами юрлица напоминают в большинстве случаях фирмы-однодневки, созданные лишь для проводки финансовых средств и скрывающие реальных плательщиков. Слабые, плохо финансируемые социальные группы, не обладая соответствующими связями и опытом, практически отстранены от серьезного влияния на власть и легко переигрываются финансово-промышленными группами. Примеров тому масса, один из последних - упорное нежелание российского минздрава исключать из разрабатываемого им сейчас законопроекта "О защите населения о последствий потребления табака" нормы, согласно которой продажа сигарет будет запрещена в магазина до 50 кв.м. По мнению экспертов, около 30% продаж в магазинах шаговой доступности приходится на сигареты - в годовом исчислении это около 1 млрд долларов. Именно эти деньги, по-видимому, и хочет перевести на себя крупный ритейл, обладая несоизмеримо большим лоббистским влиянием. Если это удастся, значительная часть малых предприятий разорится.
Перечисленный набор факторов определяет лицо российского лоббизма. В настоящее время он носит кулуарный, закрытый характер, сосредоточен в коридорах исполнительной власти, социальный ресурс воздействия на власть практически не используется. Соответственно, при разработке рекомендаций в администрацию президента минэкономразвития должно рассматривать вопрос о принятии закона о лоббизме в обязательной связке с развитием парламентаризма, реформой избирательной системы и обеспечением равного доступа всех социальных групп к разрабатываемым государственным решениям.