Поделиться
Павел Леонидович, в чем актуальность этого закона?
Павел Селезнев: Он открывает новые механизмы стимулирования экономики страны и, по сути, новый рынок управления инфраструктурными проектами. Государство приглашает бизнес в сферу, за которую традиционно отвечало самостоятельно, - это ЖКХ, энергетика, транспорт, социальная сфера, образование, оборона. С одной стороны, дверь туда приоткрывается, с другой - возникает много спорных вопросов и рисков, причем как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Эти риски должна минимизировать законодательная база, то есть закон о ГЧП и выпущенные в его развитие подзаконные акты.
Некоторые считают, что надо принять закон в том виде, в котором он есть, а потом дорабатывать...
Павел Селезнев: Многие вопросы и проблемы можно выявить и решить только в ходе практики. Главное, чтобы сегодняшний закон максимально способствовал формированию рынка инфраструктурных проектов на условиях ГЧП и удовлетворял интересам всего сообщества. В этой связи главное - определить в законе принципы и понятия, базовые положения, а дальше дать рынку сформироваться и "набить шишки".
Какие поправки ко второму чтению планирует предложить в законопроект Центр развития ГЧП?
Павел Селезнев: Наш Центр аккумулирует предложения практически всего профессионального сообщества. Комитеты Госдумы, вовлеченные в подготовку закона, привлекали и привлекают членов Экспертного совета Центра для разъяснения тех или иных вопросов, возникающих у депутатов. Таким образом, наши эксперты участвовали во всех этапах разработки и продвижения закона, постоянно предлагали в него различные изменения. Я лично придерживаюсь той точки зрения, что надо не изобретать велосипед, а максимально использовать международный опыт. Поэтому большинство поправок, которые считает целесообразным внести профессиональное сообщество, касаются не структуры и логики закона, а механизмов повышения эффективности инструмента ГЧП и его прозрачности, а также четкого определения сферы и предмета регулирования.
Также сейчас Центр готовит ряд исследований, которые станут актуальными после принятия закона и будут подробно разъяснять, что такое механизм ГЧП, специфику соглашения о ГЧП, каковы выгоды и риски государства и общества, какие сферы затрагивает закон и в каких из них механизмы ГЧП наиболее эффективны, какой импульс закон даст развитию экономики.
Какие из поправок, предложенные юристами, ФАС, комитетами ГД, наиболее актуальны?
Павел Селезнев: Я согласен с предложениями о необходимости включения в законопроект норм если не регламентирующих, то хотя бы определяющих принципы организации и проведения конкурсных процедур по выбору частного партнера, чтобы избежать возможных злоупотреблений в этой сфере. Должны быть прописаны принципы проведения конкурсов, указаны источники публикации информации о них, определен перечень предоставляемых документов. Отсутствие соответствующих положений может привести к возникновению коррупционных схем на местах и стимулированию информационной закрытости рынка ГЧП. Кроме того, стоит уточнить норму о возможности перехода права собственности на объект соглашения и закрепить ответственность частного партнера за изменение его целевого назначения. В целом обязанности частного партнера должны быть полнее раскрыты.
А банки относятся к частным партнерам?
Павел Селезнев: Банки не реализуют проекты. Для этого существуют компании-операторы. Банки представляют собой, как правило, часть консорциума, который формируется для реализации проекта. Для нас основной субъект рынка - это концессионер, в случае ГЧП - это частная компания. Если мы рассмотрим европейский опыт, то речь идет о компании-операторе, которая не просто строит, а берет на себя риски на всем жизненном цикле объекта - от проектирования до эксплуатации и передачи обратно в собственность государству.
У нас в России сегодня крайне мало компаний, готовых быть такими инфраструктурными операторами и выполнять весь комплекс работ.
Как можно работать с банками, когда период бюджетного планирования максимум три года, а проекты ГЧП могут охватывать горизонт и в 30 лет. И как найти банк, который бы согласился работать в таких условиях неопределенности?
Павел Селезнев: Основная проблема заключается в том, что у нас нет достойных, надежных заемщиков под проекты ГЧП. Так как именно стабильность и надежность частного партнера играет ключевую роль для банков. У нас нет надежных и проверенных операторов, которые уже какое-то время существуют на рынке, и готовы, привлекая финансирование в проекты, заходить в регионы и управлять 10-15 больницами или детсадами, или школами. Зато все готовы построить и дальше ни за что не отвечать.
Поэтому я считаю, что более серьезной задачей сейчас является формирование компетентного рынка, где и заказчик, и исполнитель обладали бы нужными компетенциями, тогда и банки будут по-другому смотреть на собственные риски в таких ГЧП проектах.
Кто будет контролировать реализацию проектов?
Павел Селезнев: В экспертном сообществе по этому поводу пока еще идет дискуссия. Безусловно, что со стороны федеральной власти должен быть контроль или хотя бы мониторинг исполнения соглашений ГЧП. Государство должно заниматься статистикой, отслеживать, правильно ли используется собственность, которая перешла в управление к частному бизнесу, исполняются ли обязанности, прописанные в соглашении о ГЧП, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Контролем бюджетных средств, направляемых в эти проекты, будет заниматься Счетная палата. Но если мы говорим о качестве исполнения обязательств, то это должна контролировать федеральная структура при минрегионе или минэкономразвития.
При этом должен быть контроль и со стороны бизнеса. Бизнес-сообщество должно выступить инициатором ряда стандартов и правил этики на рынке ГЧП, а также механизмов для осуществления профессионального контроля, позволяющего не просто регулировать рынок, но и развивать его. Первым шагом в этом направлении могло бы стать создание ассоциации ГЧП, которая может профессионально вести некий листинг таких компаний по разным отраслям, а также сертифицировать и аккредитовывать эти компании.
Как закон будет соотноситься с другими законодательными актами?
Павел Селезнев: Законопроект предполагает внесение изменений в ряд других законодательных актов, в частности, в Налоговый и Земельный кодексы, в законы о контрактной системе и конкуренции. При этом, например, остается открытым вопрос: нужно ли предусмотреть возможность использования средств Инвестфонда на проекты ГЧП? Не совсем понятно, как прописанная в проекте норма о возможной передаче права собственности на объект соглашения будет пересекаться с законодательством о приватизации. Кроме того, если законопроектом определено, как соотносится концессионное законодательство и законодательство о ГЧП, то неясно, как последнее соотносится с инвестиционным.
Некоторые специалисты считают, что ГЧП должны регулироваться законом о контрактной системе.
Павел Селезнев: Мы целенаправленно хотели разделить эти две сферы. Дело в том, что когда мы говорим про ГЧП, то имеем в виду закупку не просто товара, а в первую очередь услуги, причем в долгосрочной перспективе и с совместным участием в ее предоставлении и частных инвесторов, и государства. Соглашение о ГЧП включает несколько пунктов - это проектирование, строительство и эксплуатация с управлением. В рамках контрактной системы реализовать такой подход невозможно. Приходится делить эти все лоты, а в итоге завышение цены, отсутствие согласованности и т.д. Но главное, ГЧП это совершенно другие риски для самого частного партнера, одно дело, когда ты знаешь, что государство заключило с тобой годовой контракт, а другое, если это контракт на 20-30 лет, в этом случае ты и сам готов вкладываться в инфраструктуру. Вот здесь-то мы и получаем садики, больницы и другие объекты, которые частник строит за свои кровные.
Но как понять, где ГЧП наиболее целесообразно?
Павел Селезнев: Один из основных постулатов ГЧП - бюджетная эффективность. На этом настаивает минфин. В министерстве пытаются понять, в чем же мерило бюджетной эффективности? Почему мы должны строить садик или школу в рамках ГЧП, а не просто за счет бюджета? Минэкономразвития готовит методику оценки бюджетной эффективности, чтобы регион мог посчитать, выгоден ли ему проект ГЧП. Порой такой проект обходится дороже.
Не получится так, что деятельность губернаторов будут оценивать не только по инвестиционному климату, но еще и проектами ГЧП?
Павел Селезнев: Так и должно быть. Мы подготовили первый рейтинг регионов "ГЧП-старт". Регионам он понравился. ГЧП должно быть одним из критериев оценки эффективности работы губернаторов, так как заказчик ГЧП - государство, и ГЧП прежде всего призвано решать вопросы социального характера и повышать эффективность бюджетных расходов.
Появятся ли отраслевые законы о ГЧП после принятия рамочного?
Павел Селезнев: Действительно рамочный закон не снимает многих вопросов, которые существуют, к примеру, в оборонно-промышленном комплексе. Кроме ОПК есть социальная сфера. Некоторые эксперты уверены, что надо принять отдельный закон о ГЧП в социальной сфере. Другие утверждают, что такой закон нужен и в образовании. В целом предложений много.