Какого эффекта ждать от нововведений и как будут отныне выстраиваться отношения между населением и властью - об этом в интервью "РГ" рассказал директор Челябинского филиала РАНХиГС доктор политических наук, профессор Сергей Зырянов.
Российская газета: Сергей Григорьевич, уже пора подводить итоги реализации первого этапа реформы МСУ в Челябинске?
Сергей Зырянов: О содержательных результатах говорить пока рано. Сделан шаг к изменению: введена двухуровневая система управления городом. Депутатский корпус сформирован как во внутригородских районах (советы депутатов), так и на уровне города, продолжает работу представительный орган муниципальной власти - городская Дума Челябинска. Определенно, в новациях самой формы есть как плюсы, так и минусы.
С одной стороны, новая система явно приближает депутатов к населению, их стало 170 вместо 39. Если раньше депутат избирался от 22 тысяч жителей, то сейчас - от 4-6 тысяч. Теоретически возможность непосредственного контакта с таким количеством избирателей у каждого депутата заметно возрастает.
Но необходимо помнить, что самоуправление - это не только форма и арифметика. Оно подчиняется другим законам и правилам. Новые взаимоотношения между представительной властью и населением будут формироваться в течение достаточно продолжительного времени. Реформа столкнется, во-первых, с консерватизмом граждан, которым неважно, какого уровня перед ними депутат - районного, областного парламента, городской или Государственной думы, потому что в их сознании нет четкой дифференциации полномочий власти. Во-вторых, с консерватизмом системы государственного управления. Муниципальная власть находится под сильным контролем бюрократии, которая не хочет и не может отпустить ее в самостоятельное плавание.
Реформа МСУ в Челябинске как раз призвана помочь частичкам пазла сложиться так, чтобы преодолеть недостаток политического опыта у возросшего числа депутатов и нехватку активной гражданской позиции у населения.
РГ: Какова будет роль обычного человека в структуре власти?
СЗ: Предпринимается попытка реализовать принцип самоуправления на уровне граждан, а не на уровне традиционного госуправления, когда проблемы решает бюрократия. Одна из важнейших задач реформы МСУ - сформировать у людей ощущение сопричастности управлению, понимание функций и возможностей, зоны ответственности именно муниципальной власти и гарантировать прямой доступ к ее реализации самими гражданами. И первое, что здесь предстоит сделать жителям, - научиться самостоятельно ранжировать проблемы самоуправления и определять, какие из них и в какие сроки могут быть решены на местном уровне, а какие без воли государства и его поддержки МСУ не осилить.
Те изменения, которые уже произошли в Челябинске в связи с реформой, подтверждают, что институт самоуправления пытается двигаться в этом направлении, но добиться результатов удастся только тогда, когда будет утверждена соответствующая нормативно-правовая база, а полномочия и обязанности депутатов будут подкреплены необходимыми ресурсами. У любого управленческого решения есть эффект новизны, именно он дает дополнительную энергию. Но, если это решение не обеспечить достаточными ресурсами, оно быстро исчерпает энергию, создаст еще более сложную проблему, чем та, которую пытались решить.
РГ: В том числе в вопросах финансирования внутригородских районов?
СЗ: Да. Считаю, что мы находимся в сложной ситуации: "нарезали" новую структуру города, но только сейчас под нее создается необходимая нормативная и ресурсная базы. Ожидать скорого успеха от структурных изменений - большое заблуждение. Вероятнее всего, это будет длительный путь одновременного постижения и изменения новой социальной реальности, новых возможностей и принципов работы местной власти.
Городское хозяйство достаточно сложное и большое: есть предприятия, которые отвечают за общегородские функции, есть категория предприятий, которую можно закрепить за районной властью. Все это требует тщательного аудита и распределения зон ответственности - кто за что отвечает.
Вслед за этим придет понимание перечня возможных источников доходов для бюджетов внутригородских районов. Однако при сохранении их тотальной зависимости от городской казны вряд ли удастся реализовать идею самоуправления.
Нужны понятные, реальные источники доходов для районов, при этом собственные, а не те, что возникают путем перераспределения межбюджетных трансфертов. У муниципальной бюрократии пока же работает привычка рассчитывать на деньги, направляемые сверху.
РГ: Кстати, в 2015 году губернатор направил из областной казны каждому району города по 30 миллионов рублей на "добрые дела". Но в ряде районов жители не видят изменений. Почему?
СЗ: То, что эти деньги выделены на решение местных проблем, - очень хорошо. Но, если на местах хотя бы часть из них будут воспринимать как фонд оплаты труда сотрудников районных администраций, решение местных проблем неизбежно будет "съедено" чиновничьим аппаратом, не замечено гражданами. Помните, почему разорились "Рога и копыта" у Ильфа и Петрова?
Чтобы избежать этого, нужно реализовать еще одно направление местного самоуправления - наладить контроль за расходованием бюджетных средств со стороны городского и районного гражданского сообщества. На деле это открывает широкое поле возможностей для пресечения коррупционных схем и закулисных договоренностей.
РГ: Но это же утопия. Как и то, что реформу местного самоуправления реально осуществить за год...
СЗ: Мечта воплощается небыстро. Карл Маркс писал: "Крот истории роет медленно". Но, если есть идея создать местное самоуправление, которое должно быть эффективным, нужно понимать, что при нынешнем уровне зрелости и взаимодействия гражданского общества с властью на это потребуются десятилетия. Все дело в изменении политической диспозиции власти и граждан, в том, кто принимает решения - я, чиновник, решаю или мы, граждане, решаем.
С мертвой точки процесс сдвинется только тогда, когда власть начнет осознавать свое место в структуре МСУ. Сейчас за кем последнее слово - за чиновником или за гражданином? Ответ очевиден, и этот стереотип нужно изживать. На уровне города и районов должна быть осуществлена точная и тонкая настройка всей системы самоуправления, в первую очередь с учетом позиции и мнения людей.
РГ: Но как людей призвать к активности?
СЗ: В этом плане очень интересна практика создания народного бюджета. В европейских странах и некоторых городах России выделяется часть муниципального бюджета на решение первостепенных проблем, определяемых самими жителями. Но этот опыт у нас в городе не будет успешен до тех пор, пока население не имеет полной информации о том, какие проблемы имеются в районе, какие есть деньги на их решение, сколько времени потребуется на их разрешение в определенной очередности.
РГ: Не так давно Челябинск вернулся к одноглавой системе управления. Что это меняет?
СЗ: Двуглавая система управления в Челябинске возникла столь же спонтанно, как и была отменена. Причиной ее создания стала необходимость передачи полномочий по распоряжению бюджетом города в руки сити-менеджера. Что изменится при отмене двоевластия? Практически ничего, так как муниципальная исполнительная власть, по советской традиции, останется доминирующей над представительной.
РГ: Нам повезло, что мы в числе первых в стране пошли по пути реформы МСУ?
СЗ: Конечно, для жителей Челябинска уже сегодня открывается целый комплекс возможностей, которых нет в других городах. К примеру, возможность избирать "близкого" и понятного депутата, которого ты не только знаешь в лицо, но и доверяешь ему. Возможность контролировать его деятельность, принимать участие в решении своих и районных проблем с его помощью.
Но, к сожалению, у 60% южноуральцев сегодня преобладают патерналистские настроения, нет понимания, что о проблеме нужно сначала заявить, а потом вместе с другими жителями добиваться ее решения. Но мы так привыкли жить, отгородившись от "чужих" проблем, как бедуины-кочевники в пустыне… Реформа МСУ предполагает, что в первую очередь люди должны навести порядок в своих головах - это самое важное… и самое сложное.