- Дмитрий Анатольевич, как получилось, что многие сторонники реформы госслужбы по мере ее подготовки превратились в ее критиков, а некоторые даже в противников?
- Нет такой реформы, включая реформу государственной службы, которая понравилась бы всем и сразу. Любые преобразования в этой сфере будут вызывать, с одной стороны, интерес, а с другой - жесткую критику. Естественно, что уровень критики будет возрастать по мере продвижения реформы. Не думаю, что в последнее время у реформы как таковой появились ярые противники. Другое дело, что различные конструкции, которые попали в Закон о системе государственной службы и в проект закона о государственной гражданской службе, вызывают разное восприятие у политических сил. С самого начала работы межведомственной рабочей группы мы старались обсуждать концептуальные вопросы путем открытой дискуссии. Каждый член рабочей группы, а в нее входят представители министерств, науки, депутатского корпуса, мог свободно отстаивать любую точку зрения. Естественно, после завершения дебатов принимается решение. Оно далеко не всегда устраивает всех. Но я рад, что Государственная Дума 25 апреля приняла базисный закон о системе государственной службы в третьем чтении, поддержав наши походы к проведению реформы.
- Критики тем не менее утверждают, что в рамочном законе, слишком многое отдано на откуп другим нормативно-правовым актам, которые будут составлять те же чиновники. Но и в законопроекте о государственной гражданской службе, как утверждают критики, существенно снижен уровень требований к квалификации служащего, практически снята зависимость уровня зарплаты от результатов службы, сведена к минимуму "переменная часть" оплаты труда, что делает практически невозможным переход к финансированию ведомств в зависимости от их продуктивности, выхолощен принцип конкурсности.
- Упреки в том, что в законопроекте о государственной гражданской службе выхолощен принцип конкурсности, беспочвенны. Если закон о системе госслужбы должен быть общим, то законопроект о государственной гражданской службе получился весьма подробным, насыщенным и конкретным. Так, в проекте закона говорится, что поступление гражданина на госслужбу, а также замещение другой должности на госслужбе осуществляется по результатам конкурсов, если иное не установлено законом. Случаев же изъятия из общего правила, строго говоря, всего два.
Первый. При назначении на замещаемую на определенный срок полномочий должность по категории помощника, советника и должность категории руководителя. Иными словами, если служебный контракт заключается на ограниченный срок, то конкурс не проводится. Это вполне логично. Руководитель сам должен решить, кого ему брать в помощники. Нелепо было бы навязывать ему человека, пусть даже и прошедшего конкурсный отбор. Второе исключение. При назначении на замещаемую на постоянной основе должность категории "руководитель", назначение на которую и освобождение от которой производится Президентом и Правительством. Формулировка довольно тяжеловесная. Она означает, что те руководители, которые назначаются указами и распоряжениями Президента или соответствующими актами Правительства, под конкурс не подпадают. Понятно, что речь идет только о высших должностных лицах, назначаемых в президентской республике. Подобного рода должности - это, по сути, команда, с которой работать Президенту или Председателю Правительства.
В целом конкурс - очень важный атрибут эффективной госслужбы, он проходит красной нитью сквозь ткань подготовленных законопроектов. Однако все же он не может рассматриваться как панацея от всех кадровых бед. И когда утверждается, что реформа госслужбы обречена на провал в случае, если сквозь конкурс не пройдут стройными рядами все чиновники, это несерьезно. Считаю подобные высказывания наивностью либо элементом политической игры для достижения узкопартийных целей в предвыборный год. Ни в одной стране мира не назначают по конкурсу весь государственный аппарат. Более того, наши предложения о внедрении конкурсных начал значительно шире, чем во многих европейских странах. Другой вопрос, как эти правила будут работать на практике.
- Сергей Кириенко, когда его назначили полпредом, проводил конкурсы, и уже прошло достаточно времени, чтобы судить, эффективен этот метод или нет.
- Опыт Приволжского федерального округа доказывает, что конкурс эффективен, но применительно лишь к конкретным позициям. Конкурсы на замещение вакантных должностей государственной службы в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе должностей проводятся с 2000 года. В 2000-2001 гг. замещались должности федеральных инспекторов. В 2002 году проведен конкурс на замещение государственных должностей начальника отдела, главного советника и советника Управления Приволжской окружной инспекции Главного контрольного управления Президента Российской Федерации. Результаты конкурса достаточно интересны. Так, предварительную регистрацию прошли 1098 человек, зарегистрировались в качестве кандидатов 260 человек, а на конкурс представили документы 160 человек. Победителями конкурса стали 6 человек. Из них двое были назначены на должности главного советника и советника Управления, один прикомандирован к управлению, а остальные зачислены в кадровый резерв. Показательно, что из шести победителей 5 человек занимали должности в различных государственных и муниципальных органах, а их возраст от 31 до 39 лет. Тем не менее уверен, что и в будущем на те роли, которые не слишком привлекательны с карьерной точки зрения, нам придется искать людей не по конкурсу, а назначать.
Теперь по поводу зависимости зарплаты чиновника от его эффективности. Здесь нет проблемы. В законопроекте о государственной гражданской службе остались вполне достаточные правила, разрешающие привязывать уровень заработной платы к квалификации служащего и его персональной эффективности. Иное дело, что у нас пока нет достаточно точных методик, позволяющих квалифицировать вклад конкретного чиновника в общее дело. В определенных случаях возможно просуммировать набор "должностных побед" чиновника, при достижении которых его премируют, устанавливают более высокую заработную плату, повышают классный чин. В других ситуациях оценить работу служащего чрезвычайно затруднительно. Ну не по количеству же бумажек, которые подписал чиновник, оценивать его труд? Работа служащего состоит в осуществлении публичных функций, не имеющих стоимостной оценки. Кроме того, публичные функции зачастую носят рутинный характер. Эффективность их растянута во времени. Поэтому не вижу ничего предосудительного в том, чтобы откатать программу привязки заработной платы государственного служащего к эффективности его труда на основе пилотных проектов.
- Что это за проекты?
- Это проекты, связанные с деятельностью конкретных министерств и ведомств, а также работающих в них федеральных государственных служащих.
В целях совершенствования деятельности госслужащих планируется внедрение новой системы показателей и критериев оценки их деятельности, применение служебных контрактов, создание и использование системы профессионального развития, подготовки и переподготовки кадров, а также отработка механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на госслужбе и законодательного регулирования профессиональной этики госслужащих. Кроме того, предполагается применение методов программно-целевого финансирования, ориентированного на повышение эффективности деятельности как государственных органов, так и федеральных государственных служащих. В частности, предлагается апробировать эти подходы в Министерстве культуры, Министерстве экономического развития, иных федеральных органах исполнительной власти. Причем необходимо воспользоваться несколькими методиками оценки эффективности государственного служащего. Пока говорить, насколько удачной будет тот или иной подход, рано.
- То есть эффективность чиновника Дмитрия Медведева оценить невозможно?
- Эффективность руководителей, а моя должность относится к руководящей, оценивается проще. Результаты их деятельности обычно виднее (если, конечно, они вообще есть), равно как и их ошибки. Даже снять руководителя с должности зачастую проще, чем его подчиненного. Кроме того, топ-менеджмент зачастую работает не ради денег или карьеры, а потому, что работа очень интересна. Такая работа - некий особый жизненный вызов, принципиально новое поле деятельности, возможность персональной реализации. Масштаб принимаемых решений - одна из основных мотиваций деятельности руководителя. А вот на среднем уровне госслужбы присутствует другая мотивация.
- Сколько чиновников, по вашим прикидкам, не соответствуют новым требованиям?
- Трудно оценить в процентах. Но могу сказать, что есть довольно мощный пласт людей, которые сегодня не вполне подготовлены к исполнению своих функций. Как правило, это не их вина, а их беда. Просто развитие нашего общества столь бурно происходило за последние 12-15 лет, что не все успевали начать жизнь заново. Причем многие из тех, кто быстро успевал, ушли в коммерцию. А те, кто был более консервативен или считал для себя неприемлемым уходить с государственной службы, зачастую просто не успели воспринять перемены. Госслужба у нас осталась во многом советской, правда, без ее цементирующей основы - системы партноменклатуры. Экономика же стала рыночной, может быть, еще корявой, перекошенной, но рыночной. Изменились и технологии. Далеко не все чиновники способны с легкостью переключиться с авторучки на компьютер. Не говоря уже об идее внедрения электронного документооборота, перехода к так называемому "электронному правительству".
- За что можно будет уволить чиновника?
- Госслужащий - такой же гражданин, как и все остальные люди, хотя на него распространяется специальное законодательство. И основания прекращения служебного контракта близки к основаниям, вытекающим из Трудового кодекса. Это соглашение сторон, истечение срока служебного контракта, расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего, то есть по собственному желанию, по инициативе представителя нанимателя (а нанимателем по отношению к госслужащему выступает государство), перевод гражданского служащего на иной вид государственной службы. Наконец, есть ряд специфических оснований, когда контракт прекращается по инициативе государства как нанимателя: в случае несоответствия гражданского служащего замещаемой должности вследствие состояния здоровья, недостаточной квалификации по результатам аттестации, неоднократного неисполнения без уважительных причин должностных обязанностей при наличии ранее наложенного дисциплинарного взыскания. Увольнение также предусмотрено в случае однократного грубого нарушения должностных обязанностей, прогулов, разглашения установленных федеральным законом государственной и служебной тайн, совершения хищения и в ряде других случаев.
- Как часто и кем будет проводиться аттестация?
- Аттестация должна проводиться тем же государственным органом, в котором работает чиновник, один раз в три года. При этом государственный орган вправе принять решение о проведении внеочередной аттестации в случае сокращения должностей гражданской службы, изменения условий оплаты труда, а также по соглашению сторон с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Наряду с представителем государственного органа специалистами кадровой и юридической службы в состав аттестационной комиссии должны включаться и представители научных, образовательных и других учреждений и организаций (независимые эксперты), количество которых должно составлять не менее одной четвертой от общего числа членов комиссии.
- Вы думаете, что это не превратится в формальную акцию?
- Конечно, это не страхует от ситуации, когда государственного служащего, не способного исполнять свои обязанности, поддержат, пожалеют его коллеги, чтобы не нервировать коллектив и не осложнять себе жизнь. Возможна и другая ситуация. Толковый, но неуживчивый государственный служащий "съедается" руководителем. Но это проблема человеческая и, если хотите, корпоративная. В хорошей коммерческой структуре лодырей выгоняют. Просто потому, что они трудиться мешают, деньги зарабатывать. В принципе, такой же климат должен быть и в министерстве. Его труднее достигнуть, так как сейчас мотивация государственного служащего предельно низка. Мотивацию служащего надо поднять на приличную высоту, хотя бы до уровня, который был в советские времена.
- И чем вы собираетесь заманивать людей на госслужбу?
- Есть два способа стимулирования. Первый - материальный. Как бы банально это ни звучало, чем выше будет зарплата, тем лучше. Второй, в наших условиях более важный, - это карьерная мотивация. Возможность, приходя на государственную службу, планировать свою жизнь на достаточно долгое время. Если я пришел на службу государству, я рассчитываю, что государство во мне заинтересовано, оно меня не бросит, оно обеспечит мне более или менее приличные условия труда, оно обеспечит меня в случае нетрудоспособности, при уходе на пенсию. Помимо этого государство дает мне установку: будешь трудиться хорошо - будешь расти.
- Социальное обеспечение членов семьи чиновника сохранится?
- Сегодня мы не можем отказаться от социального пакета для чиновника и близких членов его семьи за счет государства. Государственный служащий, получающий зарплату 2-3 тысячи рублей, не способен, например, заплатить за частного стоматолога. Поэтому возможности доступа к медицине у государственного служащего уже, чем у других лиц. Отсюда необходимость сохранить на время ведомственное медицинское обслуживание. То же самое касается и пенсионного обеспечения. Но мы должны понимать, что это не вечно. Впереди - страховая медицина, накопительная система пенсионного обеспечения.
- Это будет приниматься отдельным законом?
- Да, мы планируем принятие специальных законов, посвященных пенсионному обеспечению государственных служащих. Вероятно, может потребоваться и принятие иного специального законодательства.
- Сколько это будет стоить государству?
- Сегодня уже есть система обеспечения госслужащих медицинскими и некоторыми другими услугами. Она финансируется в основном из бюджета. Сколько будет стоить переход на новую систему, пока точно сказать нельзя. Эту цифру нужно просчитать применительно ко всей стране. Мы сейчас говорим о гражданских служащих. Но не надо забывать, что есть военнослужащие, есть служащие в правоохранительной сфере.
- К этим законопроектам в Думе будет меньше вопросов, чем к законопроекту о гражданских госслужащих?
- У депутатов всегда найдется масса вопросов, и они будут их задавать. В этом смысл разделения властей и достоинство парламентаризма. Но применительно к военнослужащим, работникам правоохранительной сферы есть документы, которые уже действуют. А закон, посвященный государственным гражданским служащим, такой полноценный толстый документ (не даром одна из его версий называлась кодексом) появляется впервые. Поэтому к нему больше вопросов.
- В том числе и в части конфликта интересов. СПС, например, предлагал свой вариант кодекса поведения чиновника.
- Государственный служащий действительно должен ощущать себя полноправным и ответственным членом государственного аппарата. Причем аппарат как корпорация служащих должен быть прозрачен, отражать не только внешнее проявление публичных функций, но и его проблемы, включая личные конфликты интересов чиновничества. Не следует, однако, конструировать юридические утопии, зажимая все в нормативно-правовые рамки. Те вопросы, которые выносил на обсуждение СПС, не являются предметом правового регулирования. На уровне закона такие правила нигде практически не существуют. Это вопросы корпоративной этики. У нас есть указ Президента, который установил правила поведения государственных служащих. Это социально-нравственная модель поведения чиновников, которой они должны следовать. Как и всякая этическая установка, она носит довольно общий характер. На мой взгляд, это пока тот максимум правовой материи, которая на эту тему может быть соткана. Есть тем не менее ряд конструкций, непосредственно связанных с поведением государственных служащих, которые могут быть инсталлированы в закон. Например, нормы о конфликте интересов. Это новый важный институт законодательства о госслужбе, ранее нашему праву не известный.
Конфликт интересов - это противоречие между личными интересами чиновника и законными интересами государства. Не всякий конфликт влечет последствия. Он является юридически значимым, когда он может привести к нанесению вреда государству. Простым примером может служить случай, когда служащий курирует определенную сферу хозяйственной деятельности, в которой трудится кто-либо из членов его семьи, рассчитывающий на принятие нужных ему решений. Конструкция конфликта интересов - из области административного права, применение которого может иметь три вида последствий.
Первое. Дисциплинарные последствия для государственного служащего: выявлен конфликт интересов, и чиновник отстранен от должности. Второе. Последствия гражданско-правового плана: возник конфликт интересов, определено, что этот конфликт не был вовремя разрешен, был нанесен вред государственным интересам, и госслужащему вчиняется гражданский иск на определенную сумму. Третий вариант последствий самый суровый - это уголовная ответственность в случае совершения уголовно наказуемого деяния. Как будет происходить развитие данного института, покажет только практика. Если госслужащие не будут сами цивилизованным путем преодолевать конфликт интересов, автоматически ничего не изменится. Тогда уж проще усиливать репрессивную составляющую, наказывая только за определенные действия.
- Приведенная схема рассчитана на "сверхлюдей". Много найдется чиновников-добровольцев, желающих заявить на себя?
- Своевременное оповещение о конфликте интересов может оградить государственного служащего от дальнейших неприятностей. Госслужащий заявил о конфликте интересов, снял с себя подозрения и предложил государству найти цивилизованную форму разрешения проблемы. Если госслужащий этого не сделал, а конфликт интересов был установлен иным путем, у него будут неприятности.
- Но ведь такая схема может стимулировать доносительство на коллег.
- На государственной службе, как и в любом коллективе людей, не должно быть крайностей: тотального доносительства друг на друга в личных целях, с одной стороны, и круговой поруки - с другой. Вопрос прежде всего в нравственной оценке поступков, в том, насколько та или иная линия поведения принимается или отторгается самим чиновничеством. Если чиновник считает, что, скажем, брать взятки плохо, но можно, потому что денег платят мало, - это одна этическая модель. Если чиновник считает, что взятки брать не просто опасно, но и неприлично - это другая мораль. Такой служащий понимает, что его не только подвергнут ответственности, уволят с госслужбы без "права возвращения" в цивилизованный мир, но и впоследствии просто отторгнут значимые для него люди, те, чья оценка для него важна. Это означает крах всей системы жизненных ценностей.
- Но ведь большинство чиновников придерживаются первого варианта морали. По различным оценкам, до 80 процентов чиновников так или иначе коррумпированы.
- Существует достаточно значительная часть служащих, вынужденная прибегать к незаконным формам обеспечения своих финансовых интересов. Скажем, взяточничество у нас уходит корнями в седую историю. В общественном сознании оно зачастую даже не осуждается. Существует стереотип мышления: так ему и надо, этому государству, если оно не способно обеспечить меня самым необходимым. Очевидно, что коррупция не только правовая, но и социально-экономическая, а также моральная проблема.
- Все равно не может быть таких зарплат, которые по своему уровню приблизятся к размерам взяток.
- Не в этом дело. Очевидно, что ни в России, ни в других странах не будет такой ситуации, чтобы чиновник зарабатывал больше, чем руководитель приличной коммерческой структуры. Даже президенты развитых стран получают полторы-две сотни тысяч долларов в год, то есть зарплату топ-менеджера компании средней руки. Тот, кто выбирает государственную службу, выбирает стабильность - долгосрочные, вполне консервативные отношения с государством. Именно в длительном характере состоит их ценность. В конечном счете дело не только в разнице между взяткой и законным материальным стимулированием служащего. Государственный служащий, получающий нормальную зарплату, которая позволяет пристойно содержать себя и свою семью, когда у него возникает какая-то сложная ситуация, должен сделать выбор. Что для него ценнее - нормальный спокойный труд или риск, который может вынести его на обочину жизни, превратить в маргинала.
- Где вы таких перевоспитанных чиновников будете брать?
- Очень важно, чтобы между госслужбой и бизнесом происходил нормальный взаимообмен. Я не имею в виду приход "шпионов" из бизнеса на государственные должности для решения коммерческих проблем или, наоборот, уход госслужащих в те структуры, которые они опекали, сидя в своих креслах. Речь идет о взаимном обмене специалистами и менеджерами между бизнесом и государственной сферой. Например, молодой человек закончил университет, получил приличное юридическое, экономическое или какое-то иное образование. Выбрал государственную службу. Денег платят меньше, но в то же время интересно посмотреть, как происходит управление государством. И этот человек в течение достаточно продолжительного времени находится на государственной службе, растет, получает серьезный опыт, наблюдает за тем, как работает государственный аппарат, изучает делопроизводство. Через 5-10 лет он квалифицированный специалист, занимающий достаточно высокую должность. Он считает, что уже многого достиг на госслужбе, к тому же у него появилась семья, и он хотел бы попробовать себя в другом качестве - менеджера в бизнесе.
Другая ситуация. Успешный человек из бизнеса заработал достаточное количество денег, приобрел необходимые навыки управления. Он хочет постараться что-то изменить на государственном уровне. Такие люди у нас в стране есть. Они тоже хотят реализации в новой сфере деятельности. Кстати говоря, это типичная ситуация для тех стран, опыт которых мы пытаемся сегодня использовать. Крупные государственные служащие, даже в такой жесткой по контролю за государственными служащими стране, как Соединенные Штаты, впоследствии уходят консультантами в большие компании.
- Пока студенты и бизнесмены осознают, что им выгодно работать на государство, откуда взять "демократическую номенклатуру"? Могут ли партии стать "скамейкой запасных", которая, как любят говорить, очень короткая?
- Когда говорят, что "скамейка запасных" короткая, имеют в виду руководителей федеральных ведомств. Это где-то 100-150 человек. Здесь, по большому счету, нет проблемы квалифицированных государственных менеджеров. Государственные служащие как социальный слой гораздо шире. Наверное, и партии могут стать "катализатором" роста кадров, создавая кадровый резерв по партийному признаку. В этом случае будет происходить периодическая замена руководителей, представляющих одну партию, функционерами, пришедшими из другой партийной элиты. Но это дело будущего. Вопрос в том, какие цели будет преследовать та или иная партия, когда будет направлять своих членов на государственные должности.
- На ваш взгляд, решена ли главная задача этой реформы: оптимизация затрат на чиновников, понимание обществом, за что оно платит чиновникам, а чиновниками - за что они отвечают?
- Главная задача реформы не в этом. Ее сформулировал Президент в своем послании Федеральному собранию: создать эффективную службу, качественно управляющую государством. Задача оптимизации затрат - подчиненная. Если у нас будет создана эффективная, но более дорогая госслужба, уверен, что население готово будет платить за нее. Жалко тратить деньги впустую, когда гражданин понимает, что его средства пошли на оплату имитации государственного управления. Теперь в отношении того, решена ли главная задача. Конечно, она еще не решена, реформа только набирает обороты. Мы приступаем к реформированию основных институтов госслужбы, имея в виду формирование контуров новой системы к 2005 году. Реформа должна затронуть не только широкий круг людей, работающих на государство, но и всю гамму человеческих отношений в нашем обществе. Эта реформа не только бюджетная, правовая и организационная, но и ментальная. Впрочем, так можно сказать о любых социальных преобразованиях.
- Когда будет внесен законопроект о государственной гражданской службе в Госдуму?
- Мы рассчитываем, что это произойдет в мае. Также надеюсь, что законопроект будет рассмотрен нашим парламентом в приоритетном порядке.