Дело, однако, не в олигархах. Ведь недра по российскому законодательству остаются в собственности государства. И государство вправе устанавливать условия пользования ими. Другой вопрос: насколько умело оно это делает?
Многие специалисты справедливо утверждают, что в России так и не сформирован механизм разумного изъятия природной ренты. Хуже того, сегодня мы дальше от решения этой задачи, чем 5-7 лет назад.
Что есть что?
Рента в первоначальном смысле слова, обозначала доход землевладельца со сдаваемого в аренду земельного участка или доход, получаемый рантье в виде процента с предоставляемого в ссуду капитала. Широкое распространение приобрел термин "горная рента" - вид ренты, образующийся при добыче полезных ископаемых. Природная рента - термин, используемый в нашей печати в последнее время. Речь идет о плате за пользование недрами, которые находятся в собственности государства и переданы им в управление, как правило, частным компаниям на срочной и возмездной основе.
Существует два вида ренты. Дифференциальная рента I образуется на лучших участках, где обеспечивается более высокая производительность труда за счет разработки месторождений, характеризующихся благоприятными природными факторами, - высоким качеством сырья, выгодными гopнo-гeoлoгичecкими условиями разработки, а также удобным местоположением.
Получаемая в результате этого добавочная прибыль и образует дифференциальную ренту I, которая присваивается не разработчиком месторождения, а его владельцем. Чем лучше участок недр предоставлен собственником, тем на большую плату за это он может претендовать.
Напротив, дифференциальная рента II - следствие дополнительных вложений капитала. Понятно, что в этом случае дополнительный доход присваивает уже не собственник недр, а потратившийся предприниматель.
В нефтяной отрасли велика не только дифференциация месторождений, но и компаний, которые имеют больший или меньший набор лицензий на их разработку и, следовательно, широкий спектр комбинаций разных по качеству объектов для вложения капитала. Естественно, повышенные доходы получают далеко не все нефтедобывающие предприятия, а лишь те, кому достались лучшие месторождения. Перекос в налогообложении сегодня привел к тому, что некоторые крупные корпорации, получая высокие доходы, платят чуть ли не 2,5 процента прибыли, а большинство малых и средних предприятий - от 20 до 60 процентов. В итоге огромное число проектов оказываются нерентабельными.
Сопоставим платежи
Когда нефтяные компании утверждают, что они и так платят природную ренту - это чистая правда. В 2002 году платежи за пользование природными ресурсами стали четвертым по значимости налогом в бюджетную систему. В условиях, когда общие налоговые поступления, фиксируемые Минналогов и сборов, возросли в 2002 году по сравнению с 2000-м на 57 процентов, а поступления от НДС - на 49,5 процента, платежи за пользование природными ресурсами увеличились аж в 2,7 раза. При этом из 334,2 миллиарда рублей, собранных по этой статье, 275 миллиардов поступило от организаций - плательщиков налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), в том числе 262,5 миллиарда - за добычу углеводородного сырья. Собственно, это - одна из причин живого интереса к доходам именно нефтяных компаний.
Налоговые изъятия при добыче нефти сегодня подразделяются на два вида: платежи за пользование природными ресурсами и таможенные пошлины. Так вот, если в 1999 году налоговое изъятие составляло около 30 долларов на тонну нефти, из которых удельные платежи за пользование природными ресурсами составляли всего 5 долларов на тонну, то в 2000 и 2001 годах прирост изъятия средств в пользу государства происходил главным образом за счет таможенной пошлины. Платежи за пользование природными ресурсами прирастали довольно плавно. Скачок в 2,4 раза произошел в 2002 году, когда был введен налог на добычу полезных ископаемых. Он составил в 2002 году почти 39 процентов от всех налоговых изъятий в расчете на одну тонну.
Таким образом, по итогам работы ТЭК в 2002 году доля нефтедобывающей промышленности в платежах комплекса составила 327,5 миллиарда рублей, или 49,4 процента, нефтепереработки - 85,9 миллиарда рублей, или 13 процентов, трубопроводного транспорта - 50,8 миллиарда рублей, или 7,7 процента, газовой промышленности - 74,4 миллиарда рублей, или 11,2 процента.
Можно ли заставить компании платить еще больше? На этот счет есть разные мнения. Так, Сергей Глазьев утверждает, что замена налога на добычу полезных ископаемых на рентные платежи даст федеральному бюджету от 10 до 30 миллиардов долларов. Но если учесть, что и сегодня компании платят около 9 миллиардов, да еще часть дохода удерживается у них через иные налоги, то эти расчеты начинают вызывать сомнения.
Сергей Степашин считает, что введение рентных платежей надо рассматривать как можно быстрее, ведь его цена примерно 7-8 миллиардов долларов в год.
Егор Гайдар в одном из своих недавних интервью оценил результат возможного ужесточения налогового режима для нефтяных компаний в 3 миллиарда долларов.
Однако один из самых успешных наших нефтяников - Михаил Ходорковский, не столь оптимистичен, он заявил, что в 2002 году нефтяная отрасль России выплатила в бюджет страны 22 миллиарда долларов налогов, тогда как ее доходы составили 57 миллиардов. По словам Ходорковского, анализ структуры финансовых потоков свидетельствует, что баланс нефтяной отрасли "близок к нулю" - в виде прибыли остается буквально 1,5-1,8 миллиарда долларов. Но тут мы сразу упираемся в очередную загадку отечественной статистики: всего две компании заплатили дивидендов примерно столько, сколько якобы было получено официальных прибылей всеми нефтяными компаниями... А ведь обычно именно из прибыли и выплачиваются дивиденды.
Итак, полная разноголосица. Отметим однако: нефтяные компании природную ренту платят. В чем же вопрос? А в том, что есть принципиальная разница между дифференцированными рентными платежами и нынешней налоговой уравниловкой.
Как платить?
Дифференциация дифференциации рознь. Дифференциация может зависеть от цены или от тех или иных качеств имущества. Сегодня действует исключительно дифференциация по цене. Если цена барреля нефти 12,5 доллара, то нефтяные компании платят 27,3 процента налогов от выручки, если цена превышает 22,5 доллара, то с каждого полученного доллара нефтяники платят 66,5 процента налогов. При цене выше 30 долларов - более 70 процентов. Но ведь это прогрессивная шкала налогообложения, а вовсе не дифференциация. В противном случае дифференциацией можно было бы считать и снижение налоговой нагрузки по мере роста доходов.
Нигде в мире нет недифференцированного подхода к оценке разных месторождений. Налог, подобный НДПИ, был разве что в Колумбии - так называемый "военный налог 90-х". При этом он использовался только на стадии разведки. Национальный налоговый режим в России - уникален и никак не соответствует мировым стандартам. Потому и иностранные инвесторы не спешат в Россию. По всему миру они работают совсем по другим "международным стандартам".
Все месторождения по-своему неповторимы и заслуживают индивидуального подхода - отдельной оценки. По расчетам английского экономиста А. Кэмпа, технические издержки освоения и эксплуатации 56 перспективных месторождений одного только британского сектора Северного моря (исключая расходы на поисково-разведочные работы и без учета цены капитала, при уровне цен на нефть 14 долларов за баррель) колеблются в диапазоне от 3,5 до 15 долларов за баррель. Аналогичная история у нас на Сахалине, где по семи проектам "Сахалин-1" - "Сахалин-7" семикратный разрыв в рентабельности. Англичане подходят к своим дарованным природой кладовым как рачительный хозяин - если бы они ввели налог, ориентируясь на средний показатель - 9-10 долларов, то группа месторождений была бы попросту заброшена. Зато именно по пути грубой уравниловки пошел российский законодатель в 2001 году, введя одинаковый для всех месторождений НДПИ.
Когда представители фискальных органов или некоторых нефтяных компаний говорят о якобы существующей сегодня в стране дифференциации налогообложения, то они просто подменяют два понятия: рост налогового бремени по мере роста цен и доходов на отдельном месторождении и одинаковое налогообложение разных месторождений с совершенно разными горно-геологическими условиями, расположением и т.п. Для России с ее громадным природным разнообразием эта проблема особенно остра. Во-первых, при таком налогообложении должны быть закрыты не просто "плохие" месторождения, но и "плохие" субъекты РФ, которые имеют старые, во многом выработанные месторождения на своей территории (Башкирия, Татария, Удмуртия и т.п.). Во-вторых, одинаковое налогообложение на все приводит к тому, что работать выгодно только на пике добычи, не начиная новые проекты и загодя прекращать разработку действующих проектов, бросая "хвосты". При этом не решается ни одной налоговой задачи: те, кто могли бы с богатых месторождений платить больше, - ограничиваются требуемым средним уровнем, а те, кто не может, - не платят тем более.
При введении единого для всех НДПИ много говорилось о снижении коррупционных рисков: мол, подальше от соблазна, и слава Богу. Но неужто это и есть главная цель налоговой реформы в России? Не только мировой опыт, но и собственное законодательство о недропользовании предполагает индивидуальный подход к каждому объекту - конкурсы и аукционы уже сами по себе предполагают определение конкретных фискальных условий по каждому объекту в соответствии с экономикой проекта. Аналогичная норма содержится и в Бюджетном кодексе, где платежи за право пользования государственным имуществом (а недра, повторим, остаются в государственной собственности) относятся к неналоговым платежам. И все равно с упорством, достойным лучшего применения, фискальные министерства всеми силами стремятся включить неналоговые платежи в Налоговый кодекс.
А что же законодатель? Он пошел по пути непротивления фискальному злу. В результате, сначала вместо снижения оборотных налогов сократили налог на прибыль, да еще отменив льготы для инвестиций. Дифференциация доходов в отрасли не могла не увеличиться. Затем ввели НДПИ, который позволяет только очень крупным компаниям извернуться и, отрубив нерентабельные в новых условиях объекты, сосредоточиться на самых лакомых кусках. Монополизация отрасли усилилась, а многие небольшие компании поставлены на колени. Государство не получает причитающиеся платежи с лучших объектов и теряет потенциальные поступления с закрывающихся. Наконец, на третьем этапе сторонникам уравниловки удалось победить законодательство о СРП, причем в игре без правил. Чего стоит хотя бы внесение поправок в закон "О СРП", минуя первые чтения!
Массовая консервация скважин в условиях благоприятной экономической конъюнктуры - это приговор действующей налоговой системе. Эксплуатационный фонд России оценивался на конец 2002 года в 154,3 тысячи скважин. Из них на долю десяти ВИНК приходится 147,9 тысячи или 95,8 процента. Из общего фонда простаивает 36,1 тысячи скважин, или 23 процента. Каждая четвертая! У отдельных компаний доля простаивающих скважин достигает трети, а то и половины. Причем в "двоечниках" здесь как раз те компании, которые гордятся рекордным снижением издержек.
Не только в деньгах счастье
Для некоторых компаний это обстоятельство - предмет особой гордости. Но что означает снижение издержек за несколько лет с 10-12 долларов за баррель до 1,5-2? А то, что при прочих равных условиях сократились заказы подрядчикам нефтяных компаний примерно на 10 долларов на баррель, или 70 долларов на тонну. Если умножить это на объем добычи в стране, то ежегодные потери заказов составили около 20 миллиардов долларов. Конечно, рост нефтедобычи, цен на сырье и оборудование для нефтяников частично компенсировали эти отрицательные эффекты. Но речь в данном случае о другом - чем более сложное месторождение осваивается, требуя больших расходов, тем больше заказов подрядчикам и тем больше налогов государство получает не напрямую от нефтяных компаний, а от их подрядчиков. Поэтому введение НДПИ нанесло удар не только по рациональному недропользованию - но и по развитию смежных отраслей экономики.
В связи с этим встает принципиальный вопрос, который вообще до сих пор ни кем не ставится и не обсуждается, когда речь заходит о природной ренте. В стоимостном выражении она может быть больше или меньше - этот излишек не зависит от воли и желания государства. Цель государственной политики - выровнять конкурентные позиции компаний, поскольку если какие-то из них получают кусок ренты в "довесок" к предпринимательскому доходу, который честно заработали, то оказываются в заведомо привилегированном положении. Таким счастливчикам не нужно стремиться к повышению эффективности производства, раз все и так плывет в руки. Более того, если рента не изымается ее собственником - государством, то это равносильно прямым дотациям государства соответствующим компаниям. Изъятие природной ренты поэтому не только и не столько фискальная проблема, сколько необходимое условие создания предпосылок для эффективного развития экономики.
Причем, задача государства состоит в аккуратном изъятии природной ренты, а вовсе не в обогащении за ее счет; в выравнивании конкурентных позиций нефтяных компаний с разными по качеству запасами углеводородов, в создании предпосылок для рациональной разработки недр. При переходе на платежи, дифференцированные по качеству запасов, может случиться так, что прироста природной ренты и вовсе не будет. Ничего страшного. Зато перестанут бешено пополняться "плохие" запасы, которые еще могут сослужить добрую службу стране.
Подведем черту
Сложившийся сегодня механизм изъятия природной ренты через НДПИ и экспортную пошлину - изначально порочен. Это - предельно грубые инструменты сбора платежей, которые являются не лучшими производными от ренты. На границе уже невозможно разобрать, из какого - бедного или богатого - месторождения добыта нефть. Значит, нужно переходить к системе рентных платежей, хорошо известных во всем мире. Тут не надо изобретать велосипед: бонус, ренталз и роялти - три стандартных платежа плюс налог на сверхдоходы на случай внезапных ценовых скачков. И все! Нужно внедрять концессионные схемы. С иной системой учета и контроля, с одновременным предоставлением гарантий стабильности правовых и налоговых условий.
Некоторые российские нефтяные компании уже сегодня к этому готовы - они ведут раздельный учет, вплоть до отдельных скважин, но делают это исключительно в целях внутренней оптимизации бизнеса и никогда в этом не признаются. Так что вопрос здесь не технический - все дело в мотивации, которую и должна создать власть.