Ведь вновь избранной законодательной и исполнительной власти предстоит решать проблемы претворения в жизнь намеченных и уже начатых реформ в социально-экономической сфере и в области государственного устройства и управления.
В сентябре у нас в Совете Федерации прошли парламентские слушания "О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2006 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2004 год". Члены Совета Федерации отметили как, несомненно, положительные характеристики предложенного документа, так и ряд остающихся в нем проблем и нерешенных вопросов. Вывод один: несмотря на крайнюю ограниченность сроков, над проектом надо еще немало поработать. Дело в том, что заявленные Правительством принципиальные изменения в подходах к формированию проекта федерального бюджета на 2004 год во многом декларативны и не оказывают заметного влияния на его основные параметры. Рассматриваемый проект бюджета носит инерционный характер и содержит большинство принципиальных положений предыдущих бюджетов за 2000-2003 годы.
Бюджет, являясь мощнейшим инструментом государственной финансовой и экономической политики, оказывает существенное влияние на перспективы успешного решения задач, стоящих перед проводимыми в стране реформами. В социальной сфере это прежде всего стабильность в обществе и социальная защищенность населения. В экономике - переход от сырьевой направленности к инновационно-промышленному развитию. В государственном устройстве и управлении - оптимальное распределение полномочий между уровнями государственной власти, активное развитие федерализма. Все это стороны одной медали, и все они тесно взаимосвязаны друг с другом.
Неоднозначность оценок нынешнего проекта вызвана тем, что он, решая одни задачи, по существу, замораживает решение других. Министр финансов А. Кудрин, представляя проект бюджета-2004 в Государственной Думе, заявил: "...главная задача бюджетной политики в ближайшие годы - пройти испытание низкими ценами на нефть". Объявленная задача решается созданием Стабилизационного фонда, в который будет направляться часть профицита бюджета. Такая постановка вопроса направлена на сохранение стабильности в обществе, социальную защищенность населения в период возможно неблагоприятной внешней конъюнктуры на энергоносители. Социально-стабилизационная направленность бюджета выражается еще и тем, что проектом предусмотрено увеличение расходов на здравоохранение и образование в среднем на 20 процентов, а также на содержание армии и охрану правопорядка на 16 процентов.
Идеи и предложения, бесспорно, привлекательные. Однако все это - решение тактических задач ближнего срока действия. Но мы не можем забывать, что предполагаемый переход к среднесрочному бюджетному планированию и ориентация на долговременную цель удвоения роста ВВП к 2010 году требуют кардинального изменения подходов к составлению и обоснованию доходов, расходов, финансирования дефицита, управлению профицитом федерального бюджета. Пока же для обеспечения финансовыми ресурсами приоритетных направлений финансирования темпы роста по многим бюджетным расходам ограничены. Фактически сокращаются расходы на финансирование разделов, определяющих развитие реального сектора экономики - промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, дорожного хозяйства. Весьма непрост и другой аспект, который может снизить социальный эффект проекта бюджета или даже перечеркнуть его. Это сохраняющаяся в последние годы тенденция к установлению жесткой централизации межбюджетных отношений, которая нашла свое отражение и в нынешнем проекте бюджета. Подтверждением служат макроэкономические показатели прогноза консолидированного бюджета страны на 2004 год. Закладываемая в проекте доля доходов региональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации не превышает 44 процента.
Налицо нарушение статьи 48 Бюджетного кодекса РФ, которая гласит: "Налоговые доходы субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации". Политика увеличения доли федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов регионов РФ обосновывается стремлением выровнять социальные условия в них путем перераспределения доходов. Цели благие, но по факту такие действия могут привести прямо к противоположным результатам. Особенно с учетом того, как реально распределяются доходные источники и расходные обязательства в проекте бюджета-2004. Да и прошлый опыт должен нас многому научить.
Компенсация выпадающих доходов консолидированных бюджетов регионов, в основном вследствие отмены налога с продаж и передачи в федеральный бюджет 4,5 процента норматива налога на добычу полезных ископаемых, предусматривается за счет передачи в бюджеты субъектов РФ федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, увеличением ставки по налогу на прибыль организаций на 1 процент, а также принятием новой редакции статьи 48 Бюджетного кодекса, предусматривающей передачу в бюджеты субъектов 30 процентов налоговых поступлений от единого налога, уплачиваемого по упрощенной системе налогообложения, и единого налога на вмененный доход.
Получим ли ожидаемый эффект? Ведь все эти доходные источники относятся к числу неустойчиво собираемых. Причем условия передачи акцизов на алкогольную продукцию сформулированы таким образом, что часть сегодняшних доходов, но приходящихся по срокам на начало следующего года, должна быть зачислена в федеральный бюджет. По оценкам Счетной палаты, фактически выпадающие доходы по налогу с продаж с учетом погашения задолженности по налогу прошлых лет могут составить 61 миллиард рублей, а сумма предусматриваемой компенсации составит только 54,7 миллиарда рублей. Одновременно растут расходы региональных бюджетов. Повышение с 1 октября 2003 года оплаты труда работникам бюджетных организаций увеличит, по данным Минфина РФ, расходы федерального бюджета в 2004 году на 73,2 миллиарда рублей, а расходы регионов увеличатся на 89,9 миллиарда рублей. Причем в проекте бюджета не предусмотрена компенсация регионам этих расходов. Невосполнимые потери понесли и дорожные фонды большинства регионов из-за уменьшения на 10 миллиардов рублей субвенций и субсидий на финансирование дорожного хозяйства. Если эта ситуация не будет исправлена, то, например, будет практически остановлено почти завершенное строительство моста через Волгу в обход Ярославля - сооружения, имеющего особую важность для экономики Ярославской области и северных регионов страны. Полагаю, что это совершенно неоправданные жертвы урезания расходных статей ради увеличения профицита. Тем более не известно, когда наступят пугающие Правительство так называемые тяжелые времена.
В 2004 году уменьшается размер финансовой помощи субъектам РФ до 1,8 процента от ВВП против 2 процентов в 2003 году.
Только эти примеры показывают, что проект бюджета на 2004 год увеличивает разрыв между реальными доходами регионов и их расходными обязательствами. В результате растет задолженность по заработной плате, детским пособиям и обеспечению других социальных выплат и льгот. Не обеспечивается их рост, компенсирующий инфляцию. В этом также одна из причин плачевного состояния жилищно-коммунального хозяйства в большинстве регионов. Думается, что такой подход к формированию межбюджетных отношений, мягко говоря, не в достаточной мере соответствует Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года, основными целями которой являются повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней, бюджетная самостоятельность субъектов. А ведь именно такой подход в наибольшей степени отвечает интересам страны.
Регионы России существенно отличаются друг от друга по широкому спектру показателей - таких, как географические и природно-климатические условия, наличие природных ресурсов, плотность и национальный состав населения, культурные традиции, развитость инфраструктуры, промышленный потенциал, специализация в экономике и т.д. Представляется, что эти факторы в решающей степени должны учитываться при проведении внутренней политики, направленной на установление и поддержание стабильности в регионах, а также определяют направление его социально-экономического развития. Естественно, они должны находить отражение или даже определять формирование регионального и местного бюджетов. По моему глубокому убеждению, наиболее объективно сделать это могут только местные власти, избранные населением субъекта РФ, и их роль в бюджетном процессе следует существенно повышать.
Централизация бюджетной системы с одновременным усилением контроля над региональными бюджетами ведет к резкому росту числа высокодотационных субъектов РФ. Если в 2000 году было 8 таких регионов, то в текущем году их уже 29. На 2004 год профицит бюджета прогнозируется только у 25, а дефицит, соответственно, у 64 субъектов Российской Федерации. Конечно, какой смысл трудиться и наращивать свой потенциал, когда все прибыли будут отданы другому, не известно по какой причине убыточному соседу. Тем более на централизованном распределении всегда лежит печать некоторого субъективизма в подходах. Есть регионы с особо тяжелыми условиями жизни, но и отношение к ним должно быть особым.
Сейчас мы имеем годовой бюджет такой, каким позволяют его сделать существующее законодательство и степень ответственности за его нарушение. В этих условиях необходимо построение полностью сбалансированной, оптимально децентрализованной бюджетной системы страны, отвечающей принципам бюджетного федерализма. Путь лежит через развитие бюджетного и налогового законодательства в русле упомянутой Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ N 584, и задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2004 году". Принятие федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" уже потребуют внесения в налоговые, бюджетные и другие законодательные акты значительных изменений. В первую очередь это касается перераспределения доходных источников между уровнями бюджетной системы и местным самоуправлением для приведения их в соответствие с утверждаемыми расходными обязательствами. Основным результатом законодательной деятельности должно стать обеспечение финансовой автономии субъектов Российской Федерации и местных органов власти с четким разграничением доходных и расходных полномочий.
Совет Федерации последовательно занимается решением этой задачи. Свой долг мы видим не только в разработке и принятии совместно с Государственной Думой новых законов, но и в значительном усилении парламентского контроля за уже имеющимися. В этом аспекте очень важно усиление взаимодействия с формируемой Федеральным Собранием Счетной палатой РФ. Опыт проводимых ею проверок, выявление лазеек и узких мест в законодательстве - неоценимое подспорье в этой работе. Возьмем, к примеру, тот же проект бюджета-2004. Согласно заключению палаты, 44 статьи Бюджетного кодекса нарушены. И в этом - недостаток не только проекта, но и следствие устаревания самого кодекса, в который надо вносить поправки в связи с реформой местного самоуправления.
Общая задача Совета Федерации и Счетной палаты - необходимость обеспечения информативности и большей прозрачности бюджета с целью повышения эффективности исполнения и финансового контроля за нецелевым или неэффективным расходованием государственных средств. Важно позаботиться о повышении уровня собираемости налогов, о последовательности работы по дальнейшему сокращению числа налоговых льгот, изысканию источников возмещения выпадающих доходов.
К сожалению, в стране еще не сформирована единая целостная система государственного финансового контроля, охватывающая все уровни бюджетных отношений. Не во всех регионах страны эффективно действуют контрольно-счетные органы, а процесс их формирования на муниципальном уровне находится в начальном состоянии. Не устранены параллелизм и дублирование, особенно опасные тем, что различные контролирующие структуры при проведении проверок порой руководствуются различными принципами, а иной раз и по-разному трактуют действующие законы. Счетная палата и другие контрольные органы не зависят друг от друга, и, может быть, это правильно. Но работать все должны по единым правилам и методикам с едиными подходами, особенно с учетом перехода на международные принципы и системы бухучета и аудита.
Высказанные мнения и оценки проекта бюджета-2004, естественно, небесспорны. Точек зрения и у финансистов, и у парламентариев множество. Важно совместными усилиями найти ту "золотую середину", которая не только приблизит бюджетные показатели к сегодняшним потребностям общества, но и будет служить основой для эффективной деятельности экономики страны и решения сложных социальных проблем на перспективу.