Казино в законе
Один из законопроектов, проходящих сейчас процедуру рассмотрения Государственной Думой - законопроект о регулировании игорного бизнеса. Иной читатель заметит: вот, мол, еще "актуальная" проблема - казино да прочие места развлечений. Да стоит ли "ломать копья" вокруг каких-то казино и игорных заведений? Требует ли вообще эта сфера предпринимательства специального регулирования?
Оказывается, требует. И об этом свидетельствует и мировой, и отечественный опыт развития игорного бизнеса.
В этой сфере нам есть чему поучиться "у заграницы".
Во всем мире игорная сфера - это такая же сфера экономики, часть индустрии развлечений, как кино или аквапарки. Все они находятся исключительно в правовом - сформированном законодательно - поле.
У нас игорный рынок лишь развивается. Казалось бы, самое время для того, чтобы, принимая во внимание мировые наработки в этой сфере, предложения государственных органов и отечественных участников бизнеса, выработать целостный и эффективный законодательный акт.
Предприятия сферы игорного бизнеса поддерживают местную инфраструктуру. Их закрытие приведет к необратимым последствиям.
В стенах Госдумы появился проект такого претендующего на целостность нормативного акта под названием "Об игорном бизнесе в РФ". Он был подготовлен под эгидой Комитета Госдумы по бюджету и налогам в январе 2002 года. Его автором является член фракции "Единство", член думского бюджетно-налогового комитета Игорь Динес. В ходе рассмотрения в Государственной Думе законопроект изменил свое название на законопроект "О деятельности игорных заведений в Российской Федерации".
Как комментировал содержание законопроекта сам автор документа, он описывает и регламентирует все виды игорного бизнеса, разрешенного в Российской Федерации: казино, электронного казино, тотализатор, букмекерские конторы и залы игровых автоматов. При этом законопроект является первым специальным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере игорного бизнеса, и вводит существенные новшества в таком регулировании.
Именно эти "новшества" и были отмечены Думой при принятии закона в первом чтении. Звучит-то все это весьма актуально. Казалось бы и сам бизнес должен порадоваться в ожидании жизни по закону, а значит - по четким и ясным правилам. Да не все оказалось так просто. Законопроект, который, по словам разработчиков, призван был "повысить эффективность правового регулирования" в сфере игорного бизнеса, встретил резко негативную реакцию как со стороны депутатов, так и... среди самих участников бизнеса.
Бизнес как бизнес
Здесь стоит сказать пару слов о том, кто же сегодня занимается игорным бизнесом, сколько вообще людей заняты в этой сфере и что эта сфера представляет из себя у нас в стране?
Сразу оговоримся: образ того же казино, рисуемый в сериалах - "бритоголовые посетители", наркотики и сплошные преступления, присутствует разве что на голубых экранах - в многочисленных отечественных мыльных операх. Каждый, кто хотя бы раз посещал заведения этой сферы развлечений, знает: здесь безопасно, комфортно и удобно. И все это вовсе не зависит от цены входного билета.
Весь игорный бизнес за последние несколько лет из полуофициального вида деятельности превратился в абсолютно легальный вид бизнеса в сфере отдыха и развлечений. Недавно один из социологических центров провел исследование, по результатам которого выяснилось, что число собственно новых русских среди постоянных посетителей развлекательных и игорных заведений не просто сократилось - большая часть посетителей это так называемый "средний класс", люди, пришедшие отдохнуть, культурно и интересно провести время.
Всего в нашей стране в сфере игорного бизнеса трудятся - именно трудятся, пройдя соответствующее обучение и имея специальную подготовку - около 300 тысяч человек. Кстати, большинство работающих в игорной индустрии сотрудников имеют высшее образование.
Специалисты, проводившие исследования в сфере игорного бизнеса, отмечают: сегодня здесь "крутятся" абсолютно чистые деньги. Игорный бизнес является одним из самых аккуратных налогоплательщиков в стране, принося до 2 миллиардов рублей ежегодно в федеральный и региональные бюджеты. Никаких "сверхдоходов" этот бизнес не приносит, здесь обычная для российской практики рентабельность. По данным прошлого года, доля затрат в доходах игорных заведений достигла 98 процентов, из которых 58 процентов - налоги!
Но в бизнесе есть и серьезные проблемы, прежде всего нормативного характера. Бизнесу нужен реальный и современный закон. Так, может быть, представленный проект как раз таковым и является?
Свобода хорошо, а монополия - лучше?
Здесь нужно вернуться на позиции различных вовлеченных в работу над проектом закона персон и структур.
Отметим, что со стороны государственных структур проект особой поддержки явно не получает. Примечательно, что весьма осторожную позицию по закону озвучивают в мэрии Москвы, субъекте Федерации, где игорные заведения наиболее активно развиваются. Основным условием поддержки законопроекта здесь считают принцип "двух ключей" - когда лицензия на ведение игорного бизнеса выдается на федеральном уровне, но при обязательном информировании об этом региональных властей. Принцип справедливый: развлекательные заведения, в том числе и сферы игорного бизнеса, являются по сути объектами местной инфраструктуры. Однако из проекта этот принцип в процессе работы над ним почему-то "ушел".
Если он так и не появится, справедливо волнуются московские чиновники, регионы могут вообще утратить контроль за развитием местной развлекательной инфраструктуры. Например, фирма, получившая лицензию где-нибудь в Хабаровском крае, вполне сможет открыть игорное заведение в Москве. Нужна ли такая бесконтрольность, опасаются в московской мэрии?
Скептически начали присматриваться к проекту закона и в Совете Федерации. По недавно высказанному в прессе мнению председателя Комитета Совета Федерации по промышленной политике Валентина Завадникова, к законопроекту у сенаторов будет целый ряд претензий. По его мнению, представленная в проекте система лицензирования настолько сложна, что станет лишь заметным препятствием на пути развития игорного бизнеса. По мнению Завадникова, игорные заведения "нужно создавать в таком количестве, на которое есть спрос".
"От принятия закона выиграют воротилы игорного бизнеса - их прибыли вырастут в десятки раз. При этом, по экспертным оценкам, сокращение поступлений в бюджеты всех уровней составит около 2,2 миллиарда рублей. Это ненормальная ситуация, принимать такой закон нельзя", - так комментирует законопроект заместитель председателя Комитета Государственной Думы по собственности, член фракции "Единство-Единая Россия", кандидат экономических наук Василий Тетерин.
Самое поразительное, что в "профсоюзе" игорного бизнеса - Ассоциации деятелей игорного бизнеса, прочитав проект, пришли в ужас.
Проведенная правовая экспертиза законопроекта выявила в его тексте множество серьезных недоработок и коллизий. По мнению кандидата юридических наук, адвоката Московской областной коллегии адвокатов Василия Дикусара, законопроект противоречит действующему российскому законодательству, в частности статьям Конституции, Гражданского кодекса, Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", целому ряду статей Налогового кодекса, а также Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и "О налоге на игорный бизнес".
"Проект, при всех его противоречиях действующему законодательству, взаимоисключающем характере многих его положений, не содержит никаких нововведений в правовом регулировании деятельности игорного бизнеса, за исключением попытки установить особый порядок лицензирования данного вида бизнеса", - отмечает Василий Дикусар.
Что же стоит за нормами об "особом порядке лицензирования"? Во-первых, законопроект создает порядок, при котором становится невозможным получение лицензии вновь создаваемым предприятиям из-за ее астрономической цены. Норма, настолько говорящая сама за себя, что и комментировать ее не имеет смысла. Во-вторых, законопроект запрещает осуществлять игорную деятельность индивидуальным частным предпринимателям. То, что статьей 1 Гражданского кодекса установлен как базовый принцип гражданского законодательства о равенстве участников регулируемых им отношений, похоже, разработчиков проекта закона не смущает. Тот же принцип подтвержден и в статье 23 Кодекса, где говорится о том, что граждане вправе заниматься любой незапрещенной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Весьма заметным "новшеством" законопроекта можно назвать и установление в зависимости от размеров собственных активов и уплаченной суммы лицензионного сбора различных условий и требований для ведения одного и того же вида деятельности. Здесь явное нарушение равенства всех субъектов предпринимательства. Другой совершенно непонятный момент - введение дополнительных лицензионных требований по наличию собственных активов не только предприятий-участников бизнеса, но и их отдельных структурных подразделений, таких, например, как зал игровых автоматов - в размере от 15 миллионов до 600 миллионов рублей.
"Все эти нормы можно оценить, опять-таки только как ограничивающие конкуренцию в сфере игорного бизнеса и ущемляющие конституционное право граждан на свободную предпринимательскую деятельность", - отмечает Василий Дикусар.
Но все это еще полбеды. Самое поразительное в другом. Закон, исходя даже из своего названия, имеет целью определение порядка проведения игорными заведениями азартных игр и пари. Но в проекте имеется только одна статья (ст. 11), в которой говорится о правилах проведения игорными заведениями этих самых игр и пари. Статья эта неконкретна и ни к чему не обязывает, так как не содержит никаких положений, устанавливающих порядок проведения азартных игр и пари на территории Российской Федерации. А ведь во многих странах мира законодательно установлены единые правила проведения игр.
И это вполне логично: каждый посетитель игорного заведения в этом случае уверен, что играет по известным правилам, а не выдуманным местным казино. У нас де-юре получается так, что на двух соседних улицах одного и того же города можно сыграть, к примеру, в баккару по тем правилам, которые действуют в соответствующих игорных заведениях. И добиваться справедливости, ссылаясь на незнакомство с тонкостями именно этого варианта игры, бесполезно. Сами участники бизнеса говорят, что ожидали увидеть в законе нормы, вводящие единые правила игры. Ведь так спокойней и самим игорным заведениям - меньше претензий со стороны клиентов и посетителей - выше доверие к бизнесу. Но, как уже отмечено выше, разработчики проекта не посчитали нужным такие нормы предложить...
Ожидали от законопроекта и норм, регулирующих порядок взаимоотношений (прежде всего финансового характера) между заведениями ого бизнеса и их посетителями. Ведь сфера игорного бизнеса - весьма специфическая и общих норм гражданского законодательства здесь зачастую просто недостаточно. Результат тот же - этих норм в проекте нет.
Но зато в проекте есть целый ряд вполне внятно прописанных положений, которые, если будут введены в действие, похоже, решат все проблемы игорного бизнеса раз и навсегда, так как подавляющее большинство компаний... просто закроется!
Дело в том, что законопроектом устанавливаются лицензионные сборы за предоставление лицензий на право осуществления деятельности в сфере игорного бизнеса - от 1 до 30 миллионов рублей! Это, подчеркнем, только за саму лицензию, то есть право заниматься бизнесом! Цифры весьма впечатляющие, и на них следует остановиться подробнее. Дело в том, что в настоящее время имеется достаточное количество нормативно-правовых актов, устанавливающих единый порядок лицензирования деятельности заведений игорного бизнеса. В них достаточно подробно установлен перечень документов, необходимых для получения лицензии, размеры лицензионных сборов, порядок контроля за лицензиатом и т.д. Например, в ст. 15 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлен размер лицензионных сборов за рассмотрение заявки и предоставление лицензии соответственно 300 и 1000 рублей. Почувствуйте, как говорится, разницу!
А ведь Налоговый кодекс запрещает установление дискриминационных ставок налогов и сборов, как запрещает и дифференцировать такие ставки в зависимости от формы собственности или места происхождения капиталов. К тому же согласно Кодексу налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными. "В проекте предусматривается введение дополнительных требований и условий, в том числе направленных на неравное увеличение (от 1 до 30 миллионов рублей) лицензионных сборов. Это не что иное, как ограничение предпринимательской деятельности, монополизация игорного бизнеса. На законодательном уровне предпринимается попытка установления ограничений для участия в сфере игорного бизнеса субъектам малого предпринимательства", - подчеркивает Василий Дикусар.
Принятие законопроекта приведет к закрытию предприятий игорной сферы, более чем 250 тысяч человек по всей стране окажутся без работы. Это удар по инфраструктуре малых и курортных городов. О какой борьбе с коррупцией можно говорить, когда проталкиваются такие проекты? - говорит депутат Василий Тетерин.
Вместо заключения
По оценкам региональных общественных организаций, объединяющих предпринимателей и трудовые коллективы сферы игорного бизнеса, в случае принятия предложенной редакции закона игорные заведения будут массово сворачиваться. При этом около 150 тысяч человек потеряют свои рабочие места, а сокращение поступлений в бюджеты всех уровней составит около нескольких сотен миллионов рублей.
Понятно тем не менее, что кому-то очень хочется, чтобы законопроект побыстрее приняла Госдума. Наверное, есть надежда и на более быстрое его прохождение в преддверии выборов.
Но зачем нужен закон, который лишь усугубит проблемы нормативно-правового характера, реально имеющиеся у бизнеса? Закон, который вызывает столь серьезное неприятие у тех, для кого он, по сути, и написан, - у участников бизнеса. Наконец, закон, который не позволит решить социальные проблемы, связанные с игорной сферой, не будет способствовать повышению уважения в обществе к этой сфере предпринимательства, не сделает ее более цивилизованной.
Сегодня те, кто участвует в подготовке проекта к очередному чтению, все чаще говорят о том, что нужно еще раз взвесить все "за" и "против", может быть, вернуться к концепции проекта и уж, конечно, более внимательно поработать над его содержанием. Будем надеяться, что так оно и будет и у нас в стране не появится еще один "неработающий закон".