Татьяна Голикова, первый заместитель министра финансов РФ:
- Законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс" является механизмом для реализации тех базовых законов, которые были приняты по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы.
Исходя из полномочий и их перераспределения в рамках бюджетной системы, Правительством произведена финансовая оценка перераспределения этих полномочий. Общий объем перераспределения расходных полномочий внутри консолидированного бюджета РФ оценивается в 486,7 миллиарда рублей.
Сроки, в которые предлагается вводить новую систему, приблизительно выглядят следующим образом. Новые пропорции распределения налоговых доходов уже частично реализованы в рамках проекта бюджета на 2004 год. Субвенции местным бюджетам на обеспечение учебного процесса также вводятся в связи с поправками в Закон "Об образовании" с 1 января 2004 года.
Реформирование законодательства с точки зрения перераспределения полномочий между уровнями бюджетной системы должно быть осуществлено до
1 июля 2004 года. Закрепление налоговых доходов за бюджетами субъектов Российской Федерации должно быть осуществлено с 1 января 2005 года, за местными бюджетами - с 1 января 2006 года. Введение временной финансовой администрации по субъектам Российской Федерации с 1 января 2007 года, по муниципальным образованиям - с 1 января 2008 года. И соответственно отказ при выравнивании местных бюджетов от расчетного дефицита поэтапно в период с 2006 по 2009 годы.
Разграничение доходных полномочий осуществляется исходя из того, что в федеральном бюджете централизуются доходы, которые менее равномерно распределены по территории Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации остаются более равномерно распределенные доходы.
Что касается бюджетов автономных округов, то в них будут зачисляться другие источники, а централизоваться все будет в НДПИ. Должна сказать, что по данным за девять месяцев 2003 года 10 бюджетов субъектов Российской Федерации получают 94 процента налога на добычу полезных ископаемых, при этом 74 процента аккумулируются в бюджете Тюменской области, в которой проживает всего 2,3 процента населения Российской Федерации.
Виталий Шуба, заместитель председателя комитета ГД по бюджету и налогам:
- На текст законопроекта поступило 69 заключений от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Нужно отметить, что 17 из них отрицательные, которые или полностью отрицают концепцию, предложенную по изменению Бюджетного кодекса, или отрицают ее частично. И прежде всего эти заключения пришли от тех субъектов Федерации, которые, как мы говорим, сложные: когда в состав такого субъекта Российской Федерации, как область, входит еще и автономный округ. Основные замечания касаются распределения налогов, которыми облагаются природные ресурсы.
Если говорить о содержательной части изменений в Бюджетный кодекс, то нужно отметить, что изменения затрагивают 10 глав из 28, которые сегодня есть в Бюджетном кодексе. Я предлагаю сконцентрироваться на тех замечаниях и предложениях, которые были сделаны Комитетом по бюджету и налогам в ходе обсуждения законопроекта на заседании. И я бы отметил, что это прежде всего касается упорядочения режима разграничения как расходных, так и доходных полномочий. Поправки вводят такое новое понятие, как введение финансовой администрации. Его суть в том, что если бюджеты субъекта Федерации не могут или не хотят исполнять бюджеты в рамках тех решений, которые они принимают, то к ним будет применяться режим финансового оздоровления.
Принципиально новым изменением рассматриваемого законопроекта является установление в тексте Бюджетного кодекса единых нормативов отчислений от федеральных, единых нормативов отчислений от региональных налогов и единых нормативов отчислений от местных налогов.
Нам необходимо решить вопрос закрепления налогов за уровнями бюджетной системы и закрепление их на постоянной основе. Представленный законопроект практически в полной мере решает эту задачу. Также распределяются и по уровню бюджетной системы расходные полномочия. Вместе с тем, комитет считает, что целесообразно при рассмотрении проекта закона во втором чтении у Правительства уточнить, как и закрепление расходных полномочий за уровнем бюджетной системы, исполнение конкретных федеральных законов и других нормативных актов, требующих финансовых обязательств определенного уровня бюджета, так и еще раз посмотреть нормы отчисления или закрепления конкретных налогов за уровнями бюджетной системы.
Вадим Бондарь, член комитета ГД по вопросам местного самоуправления:
- Необходимо отметить очевидные плюсы предлагаемых законопроектов. Во-первых, в них прописана самостоятельность бюджетов. Во-вторых, также четко прописано разграничение доходных источников за уровнями бюджетов. Даны гарантии финансирования переданных госполномочий. Уменьшается субъективизм при распределении финансовой помощи.
Но в то же время предложенный законопроект обладает рядом существенных недостатков, которые могут значительно уменьшить позитивный потенциал совершенствования, регулирования финансовых основ местного самоуправления. И к основным из них можно отнести: недостаточный учет особенностей местного самоуправления, отличие местного самоуправления от государственной власти. Например, в законопроектах фактически существует запрет не бюджетных источников финансирования и расходов муниципалитетов, таких, как самообложение, спонсорская помощь. Но сегодня по факту они существуют и в некоторых муниципалитетах играют очень серьезную роль.
Требование кассового обслуживания исполнения бюджетов через Федеральное казначейство, на наш взгляд, очень трудно выполнимо, а с другой стороны, вообще противоречит Конституции Российской Федерации, где гарантирована самостоятельность местного самоуправления.
Отсутствует возможность создания муниципальных налоговых служб, что может быть вредным в связи с тем, что некоторые налоги гораздо лучше могут администрироваться на местном уровне.
Второй крупный недостаток предложенных законопроектов - это все-таки недостаточность объема закрепленных доходов. Мы считаем, что многие муниципалитеты так и останутся дотационными, и даже те города, которые сегодня имеют достаточно серьезные налоговые поступления. По нашим расчетам, надо увеличить подоходный налог, закрепляемый за местным уровнем где-то до 75 процентов. Также имеет смысл оставить на местном уровне и налог на имущество юридических лиц. Третья проблема связана как раз с налогом на имущество юрлиц. Разделение налога на имущество юрлиц и физлиц по разным уровням бюджета создаст значительные трудности при переходе к налогу на недвижимость, который на самом деле, конечно, важен, так как он станет одним из основных местных налогов.