Как это ни парадоксально звучит, но эта тема почему-то не вызвала шумихи не только в рядовых СМИ, но и в деловой журналистике. А ведь цена вопроса велика - треть консолидированного бюджета страны. Таким образом получается, что какой-то бюджет убавит себе полномочий (то есть финансов. - Прим. авт.), а какой-то, соответственно, примет их на себя. Понятно, что проигравших в этой ситуации окажется больше. Ведь, напомним, регионов-доноров у нас всего 15, а касаются эти поправки в первую очередь именно региональных бюджетов. Второе чтение состоится только весной, но уже сейчас законодатели предсказывают, что оно будет трудным, а поправок от регионов за это время поступит огромное количество.
Полномочный кроссворд
Принятый в первом чтении законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс" нужен для того, чтобы могли начать работать принципиально новые бюджетные отношения, которые определены недавно принятым Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
По словам первого заместителя министра финансов Татьяны Голиковой, поправки в Бюджетный кодекс условно можно разделить на семь групп. Первая касается уточнения разграничения бюджетных полномочий и предполагает установление и исполнение расходных обязательств, закрепление налоговых доходов за соответствующим уровнем бюджетной системы, предоставление межбюджетных трансфертов и введение института временной финансовой администрации.
Вторая группа поправок меняет структуру бюджетной системы. Вместо ныне действующей трехуровневой вводится иная, включающая в себя федеральный бюджет, бюджет субъектов РФ, местные бюджеты, которые делятся на поселковые, бюджеты муниципальных районов и городских округов.
Третья часть изменений касается порядка разграничения расходных полномочий. Новая редакция 11 главы Бюджетного кодекса устанавливает три принципиальные схемы. Общим для всех трех моделей можно назвать то, что тот уровень власти, который устанавливает расходные обязательства, должен их сам и выполнять либо за счет денег из собственного бюджета, либо за счет передачи средств бюджета другого уровня. Чтобы решить проблемы не финансируемых законодательных актов, на каждом уровне бюджетной системы будет вестись реестр расходных обязательств.
Правительством была произведена финансовая оценка перераспределения этих полномочий. Расчеты основаны на законе о бюджете-2003 и проекте бюджета на будущий год. При этом, чтобы можно было сопоставить подходы к 2005 году, применялись индексы инфляции, предложенные в прогнозе социально-экономического развития до 2005 года.
Общий объем перераспределенных расходных полномочий внутри консолидированного бюджета России оценивается в 486,7 миллиарда рублей. При этом незначительно увеличиваются расходные полномочия федерального бюджета на 16,6 миллиарда рублей и существенное перераспределение расходных полномочий происходит между уровнем субъектов РФ и местных бюджетов.
Расходные полномочия бюджетов субъектов Федерации возрастают весьма значительно. В их ведение передаются обеспечение учебного процесса, адресные и жилищные субсидии населению, а также те льготы, которые сохранятся в законодательстве. Таким образом, расходные обязательства субъектов РФ увеличиваются на 304, 6 миллиарда рублей, а местных бюджетов - уменьшаются на 321,2 миллиарда рублей.
Четвертая группа поправок в Бюджетный кодекс касается закрепления на основе разграничения расходных полномочий налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Основные принципы разграничения доходных источников следующие. Первое: к собственным отнесены все доходы, за исключением субвенций. Второе: фиксируется отказ от расщепления региональных и местных налогов, а федеральным законодательством закрепляются на долговременной основе налоговые доходы за уровнями субъекта Федерации и местного бюджета.
За соответствующими уровнями бюджетной системы закрепляется по два крупных региональных налога. В региональную казну пойдут поступления от налога на имущество организаций и налог на игорный бизнес. В поселковые бюджеты - земельный налог и налог на имущество физлиц. Муниципальные районы получат транспортный налог и торговый сбор, который заменит налог на рекламу.
Конечно, этого недостаточно, чтобы выполнить расходные обязательства. Поэтому предлагается закрепить за соответствующими уровнями бюджетной системы некоторые федеральные налоги. Уже в бюджете-2004 100 процентов акцизов на ликероводочные изделия предполагается отдать в бюджеты субъектов Федерации. Также им будут переданы доходы, поступающие от специальных режимов на малый бизнес и совокупный доход.
Пятая группа поправок вводит в Бюджетный кодекс новую главу "Межбюджетные трансферты", которая по сути закрепляет установившуюся с 2001 года систему взаимоотношений через пять фондов из федерального бюджета между федеральной казной и бюджетами субъектов РФ.
Шестая группа поправок регулирует механизмы введения временной финансовой администрации. Она может быть призвана для вывода региона из финансового кризиса и оздоровления его финансов.
Закрепление доходов
Законопроект "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" направлен на реализацию реформы федеративных отношений и местного самоуправления в части разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы и полномочий органов законодательной власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов. Он напрямую связан с поправками в Бюджетный кодекс и фактически воспроизводит в законодательстве о налогах схему закрепления налоговых доходов за разными бюджетами.
К новациям, которые могут появиться в Налоговом кодексе, можно отнести факт исключения из налоговой системы ряда неэффективных налогов и сборов. Вместо ныне существующих 33 налогов (15 федеральных, 6 региональных, 22 местных) предлагаемая система налогов и сборов будет содержать всего 16 (10 федеральных, 2 региональных, 4 местных).
При этом следует отметить, что законопроекты, устанавливающие новые налоги, до сих пор не внесены в Государственную Думу. Речь идет о проекте федерального закона о торговом сборе, новой редакции главы НК о транспортном налоге, а также законопроектах, дополняющих кодекс новыми главами.
Рассматриваемым законопроектом предлагается с 1 января 2005 года ввести в действие новые редакции статей 12-15 Налогового кодекса и признать утратившим силу Закон "Об основах налоговой системы в РФ".
Итак, согласно новой редакции статьи 12 земельный налог и налог на имущество физических лиц закрепляются за бюджетами городских и сельских поселений. Транспортный налог и торговый сбор становятся налоговыми доходами муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения.
Новая редакция статьи 13 Налогового кодекса к федеральным налогам и сборам относит 10 налогов и сборов: НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, ЕСН, налог на прибыль, налог на добычу полезных ископаемых, налог на наследование или дарение, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов, госпошлину. Из перечня федеральных налогов предлагается исключить таможенные пошлины и сборы, платежи за пользование лесным фондом, за негативное воздействие на окружающую среду.
Новая редакция статьи 14 к региональным налогам относит только два: налог на имущество и налог на игорный бизнес.
Новая редакция статьи 15 Налогового кодекса к местным налогам и сборам относит земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и торговый сбор. Пункт 11 этого законопроекта излагает в новой редакции статью Налогового кодекса, устанавливающей ставку по налогу на прибыль. Согласно новой редакции налоговая ставка не изменяется (устанавливается в размере 24 процентов), при этом сумма налога, исчисленного по налоговой ставке в размере 5 процентов, зачисляется в федеральный бюджет. Сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 19 процентов, зачисляется в бюджеты субъектов РФ.
Также предусматривается исключение из главы 26 Налогового кодекса норм о распределении налога между бюджетами различных уровней, поскольку это должно регулироваться бюджетным законодательством.
Эксперты в целом оценивают положительно предложенный законопроект. Однако комитет по бюджету и налогам считает, что ко второму чтению его нужно серьезно доработать. В частности, депутаты отмечают, что реализация правительственных предложений об исключении из перечня федеральных налогов ряда платежей приведет к сокращению налоговой базы для расчета трансфертов, субвенций, субсидий и дотаций, то есть оказания финансовой помощи из федерального бюджета регионам.
Дополнительного обоснования требует и решение об исключении из числа федеральных налогов и сборов таможенных пошлин и сборов, которые планируется перевести в разряд не налоговых доходов. Эксперты считают, что это неизбежно повлечет усложнение администрирования таможенной пошлины.
В заключение отметим, что решение о закреплении конкретных налоговых источников за уровнями бюджетной системы будет зафиксировано в рамках второго чтения.