На протяжении десяти лет мы решали в правовом поле две основные задачи. Первая задача: восстановление и укрепление его единства, для чего необходимо было привести конституции, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Это была самая острая и самая неотложная задача, так как федеративное государство, где территории живут по законам, противоречащим федеральной конституции, федеральным законам, неуправляемо и, следовательно, обречено на развал. К концу 90-х годов такая угроза над Россией нависла. Считаю, что сегодня есть все основания заявить, что мы эту задачу решили: единство российского пространства восстановлено, угроза разрушения политической и территориальной целостности страны устранена.
Вторая задача, которую мы решали в правовом поле все эти годы, заключается в создании законодательства, которое как можно полнее и точнее отражало бы дух Конституции России. Ведь очевидно, что, одобряя десять лет назад Основной закон страны, люди голосовали не за его текст, который представляет собой систему юридических положений, норм, мало понятных подавляющему большинству граждан. Они голосовали за систему экономических, социальных, политических, гуманитарных принципов, ценностей, которые лежат в основе этих норм и положений. Таких, как приоритет прав и свобод личности, гражданского общества, реальной демократии, Как обеспечение многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности, рыночного хозяйства. Как достойная жизнь человека в качестве главной цели политики Российского государства.
Все названное и многое другое и составляет то, что я называю духом, ценностным содержанием, идеологией Конституции. Высшее общественное предназначение любой конституции, на мой взгляд, в том и состоит, чтобы посредством юридических инструментов содействовать практической реализации одобренных народом ценностей. Иными словами, ценностное содержание Конституции первично по отношению к ее юридическому содержанию. Основной закон тем лучше, тем совершеннее, чем полнее и точнее в его тексте отражается, воспроизводится система ценностей, принципов, на которые она опирается.
Так вот, если к состоянию российского правового поля подойти с этими мерками, с точки зрения того, насколько адекватно оно принципам и ценностям, за которые десять лет назад высказалось большинство россиян, то, по моему мнению, успехи здесь достаточно скромные. Российское правовое поле, понимаемое как система юридических положений и норм, запечатленных в законах всех уровней, недостаточно полно и точно воспроизводит ценностное содержание Конституции Российской Федерации. Последнее значительно богаче того, что мы имеем сегодня в нашем законодательстве, в правоприменительной практике, в жизни страны, народа.
Чтобы не быть голословным, иллюстрирую сказанное на примере такой базовой ценности Конституции Российской Федерализации, как федерализм, федеративное устройство Российского государства. То, что статьи Основного закона, касающиеся федеративных отношений, сформулированы, мягко говоря, не лучшим образом, по-моему, общепризнано. Здесь коренится одна из основных причин распада единого правового поля, вызванного этим кризиса российской государственности, о которых я сказал ранее. Именно этот кризис побудил Президента Российской Федерации В.В. Путина, федеральную исполнительную и законодательную власть предпринять шаги, направленные на совершенствование российского федерализма, механизма взаимоотношений уровней власти.
В их числе реформирование Совета Федерации, создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выстраивание новой системы межбюджетных отношений, приведшей к концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне. И, наконец, принятие законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Первый закон закрепил реальное сокращение компетенции и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере вопросов совместного ведения, второй - усиливает зависимость местного самоуправления от региональных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации поставлены в очень узкие рамки. Их законодательным органам, строго говоря, нечего законодательно регулировать, так как практически все действительно важные вопросы экономической и социальной жизни находятся в ведении федерального центра.
Таким образом, в России на сегодняшний день складывается система, которую можно условно назвать унитарным федерализмом. Мы во все большей степени становимся государством, где баланс федеральной и региональной власти смещается в сторону доминирования федерального центра. Хорошо это или плохо? На данном этапе, когда необходимо осуществить важные институциональные реформы, решить некоторые другие задачи стратегического характера, такое усиление федерального центра, наверное, оправданно. Хотя у меня большие сомнения, что при этом соблюдена разумная мера.
Было бы опасно для общества, государства настраиваться на неопределенно долгое сохранение этой модели. Ведь унитарный федерализм - это не раскрытие потенциала федерализма, а, напротив, его "подмораживание". Опыт стран с длительной историей федеративных отношений убеждает в том, что действительно устойчивая, действительно жизнеспособная федерация - та, где все или почти все субъекты федерации экономически самодостаточны. У нас две трети субъектов Российской Федерации не в состоянии обеспечить самих себя в соответствии с элементарными социально-экономическими стандартами. Чтобы ускорить экономическое и социальное развитие страны, удвоить ВВП нужно поддерживать сильные регионы, которые работают эффективно, во-первых, и создавать условия для того, чтобы другие регионы становились экономически самодостаточными, во-вторых. Для этого нужно расширять самостоятельность субъектов Российской Федерации в решении вопросов своей хозяйственной и социальной жизни, создавать стимулы, побуждающие территории работать эффективно.
Перефразируя лозунг давних времен, скажу так: мы придем к победе реального федерализма в России. Причем уже в скором времени. От этого никуда не деться. Потому что единая и сильная Россия - это федеративная Россия. Иного не дано.
Говоря о ценностях, хотел бы напомнить, что в демократических и правовых государствах к их числу относится и сама конституция. Это передающееся от поколения к поколению, чуть ли не на генном уровне уважение к конституции, я бы даже сказал, почитание конституции своей страны, признание ее высшим арбитром, ясное и глубокое понимание того, что нация как источник суверенитета и власти реализует себя в этом качестве в первую очередь через конституцию. Конституционализм как черта национального сознания, национальной психологии. Все это - факторы, гарантирующие стабильное общественно-политическое положение страны, консолидацию общества, соблюдение законов.
Думаю, не ошибусь, если скажу, что у нас этого пока нет. И, похоже, не скоро будет. Косвенно об этом говорят и данные социологов. В ходе опроса, проведенного в России в 2002 году перед Днем Конституции Российской Федерации, 47 проц. опрошенных заявили, что не ощущают ее влияния в своей жизни. Около половины сказали, что не знакомы с Конституцией Российской Федерации или имеют о ней лишь самое общее представление. Едва ли за прошедший с тех пор год что-то принципиально изменилось.
Причина такого положения - в своеобразии российской истории. Конституционализм утвердился в Англии после революции 1688 года, в США - с принятием конституции 1787 года, во Франции - после 1789 года. У нас в России этого и близко не было. Источником власти и права был монарх: великий князь, царь, император. Его власть в России имела не только светский, но и сакральный характер, ибо согласно канонам Русской православной церкви российский монарх был не просто правителем, а еще и помазанником Божиим. Иными словами, он получал власть с Божиего благословения, осуществлял ее, находясь под покровительством Божиим.
На протяжении многих столетий Россия управлялась монархом, ничем не стесненным и не ограниченным в своей власти. Лишь 23 апреля 1906 года были введены в действие "Основные государственные законы". Хотя они именовались конституцией, однако в действительности ею не являлись. Законы не только ничего не говорили о верховенстве права в системе власти, но и весьма определенно закрепляли верховенство монарха.
Первая за всю историю России конституция, Конституция РСФСР, была принята только в 1918 году. И в этой, и в последующих советских Конституциях (1924, 1936, 1977 годов) принцип верховенства конституции в системе права отсутствовал. Фактическим источником права, источником и одновременно непосредственным носителем власти была даже не партия. Им был ее вождь, генеральный секретарь. Принцип верховенства Конституции появился лишь в действующем Основном законе России.
Естественным продуктом такой истории стало формирование в общественном сознании российского народа представления о власти как конкретном лице - царе, вожде, генеральном секретаре. Этот стереотип очень мешает утверждению в нашей стране духа конституционализма. Говоря это, я далек от того, чтобы считать Россию страной, по самой своей природе не восприимчивой к демократии. Просто нужно ясно представлять себе, что становление ее как органической черты российского менталитета, российского уклада жизни не будет таким гладким и быстрым, как хотелось бы.