Для обсуждения этой темы "РГ" пригласила на традиционный Совет экспертов главного ученого секретаря Международной академии регионального развития и сотрудничества (и сотрудника Института географии РАН) Сергея Артоболевского, депутата Госдумы, главу Комитета по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого, президента фонда "ИНДЕМ" Георгия Сатарова и вице-президента "ИНДЕМа" Михаила Краснова. Вел экспертный совет заместитель главного редактора "Российской газеты" Виталий Дымарский.
- Начнем с примитивного, но так и не проясненного вопроса. А есть ли вообще региональная политика у нас в стране и в природе?
Сергей Артоболевский:
- Напомню стихи Саши Черного: "Гессен сидел с Милюковым в печали. Оба курили и оба молчали...". А дальше выясняется, "есть ли у нас конституция, Павел?" - "Раненый демон в зрачках Милюкова: "Есть - для кадет! А о прочих ни слова..."... Все зависит от того, что вы будете считать региональной политикой. На Западе государство не может без нее существовать. У нас же под этим термином каждый волен понимать все что угодно.
Губернатор скажет: это то, что я делаю в регионе. Президент уверен, что это все, что он делает в регионах. На самом деле оба частично правы, а частично нет. Нормальной региональной политики с законами, с институтами, с деньгами, соответствующими масштабам страны или хотя бы размерам нашего бюджета, пока не видно, равно как и попыток ее создать. Хотя "брачные периоды" в этой сфере случаются регулярно раз в пять лет. Политики возбуждаются, начинается "гон", но все кончается ничем. Ну, разве что книжечками и статьями. Но не региональной политикой как таковой. Так было и в 1969 году, и в 1993-1994 годах, и на рубеже веков. Нынешний всплеск интереса тоже, по-видимому, скоро выдохнется.
Георгий Сатаров:
- Все мы живем в регионах, и Москва - лишь один из них. Поэтому региональная политика для государства - одна из самых важных. Но она отсутствует. Исчезло даже министерство, которое должно было ею заниматься. Странно, что уцелели сами регионы. Между тем различные политики в стране всегда должны быть взаимосвязаны. Например, одна из задач региональной политики - поддержание целостности страны. Но та же самая цель стоит и перед оборонной политикой, и перед внешней. Разве что инструменты в каждом случае разные. Это нонсенс - решать одно без другого. Если изъять одну составную часть, вся конструкция становится шаткой.
Михаил Краснов:
- Я не согласен с коллегами: региональная политика - если понимать под ней движение к некой идее - у нас есть. Хорошая она или плохая, нравится нам или нет, эффективна или бесполезна, другой вопрос. Но идея обозначена четко - централизация. То, что именуют словом "порядок", хотя это просто тяготение к привычному состоянию, когда один начальник подчиняется другому начальнику. Нашему человеку так привычнее. Если начальники перестают друг друга слушать, он впадает в панику: "Анархия! Государство распадается!"
Владимир Мокрый:
- Согласен, такая тенденция есть. И в обществе, и в государстве. На уровне регионов, где политику формируют главы администраций, губернаторы, президенты республик, тоже есть тяга к централизации. У них отношения с муниципальными образованиями строятся точно так же, как у Москвы с провинцией. А люди оценивают региональную политику прежде всего - по действиям и позиции Президента и Правительства, а во вторую очередь - по тому, как ведут себя руководители их регионов. Какие приоритеты ставят, как формируют общественное мнение, как влияют на работу собственных администраций, чем обосновывают свои действия...
- А их спрашивают?
Владимир Мокрый:
- А хотят ли они, чтобы их спрашивали? Иногда им лучше, чтобы к ним вообще "в дом не заходили". Они готовы приехать в Москву сами и доложить: "В Багдаде все спокойно, вверенный нам регион живет и развивается. А остальное, пожалуйста, оставьте на наше усмотрение..."
Георгий Сатаров:
- Что значит, когда региональный начальник говорит такое начальнику самому главному? На самом деле это сигнал: все хорошо, на месте сохранена лояльность системе и лично вам, нас можно по-прежнему прикрывать и разрешать делать внутри региона то, что мы делаем. А делать мы можем что угодно: грабить недра, нарушать права граждан, добавлять себе сроки пребывания у власти. Главное - чтобы было тихо. По сути дела, это так называемый договор элит, на котором всегда держались империи. Однако даже "имперский синдром" - все-таки не политика. Скорее реализация некоего инстинкта выстраивания вертикали, сохранившегося еще с советских времен.
Владимир Мокрый:
- Один пример. Мы в Госдуме в 2003 году приняли два очень важных закона, влияющих и на региональную политику, и на федеративные отношения, - поправки к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Я, как участник рабочей группы и комиссии при Президенте, обратил внимание на позицию губернаторов на заседании Госсовета, когда обсуждались эти законы. Вот что было удивительно. Руководители регионов все как один очень пеклись о Законе об общих принципах организации самоуправления. Призывали "заняться этим предметно", обсуждали МСУ и на Госсовете, и на Совете законодательных органов субъектов Российской Федерации у Миронова, и на многих других совещаниях. Но упорно обходили молчанием Закон об органах госвласти субъектов Российской Федерации, который определял полномочия и ответственность региональной власти, сильно их, скажем так, оптимизируя.
- Чем вы это объясняете?
Владимир Мокрый:
- Это свидетельствует, что региональная элита пытается сейчас договориться с федеральным Центром. Она готова принять условия Москвы по установлению федеральных полномочий - лишь бы получить территорию под свою абсолютную власть. Никакого местного самоуправления. Никакой "власти народа". Я слышал выступление некоторых уважаемых, не однажды избранных руководителей регионов, которые говорили: какое-такое местное самоуправление? Мы должны доверить народу право избирать? А если он ошибется? Спрашиваю: а когда вас избрали, народ не ошибся? И разговор всякий раз заходил в тупик.
- У идеи назначать, а не выбирать губернаторов сторонников стало больше?
Георгий Сатаров:
- Вполне возможно, хотя ее и не всегда высказывают вслух. Напомню, что сама идея не нова. В раннем Средневековье, когда Карл Великий или другие правители завоевывали новые территории, они посылали потом своих чиновников реализовывать там "региональную политику". Назначали наместников, которые назывались графами, герцогами и так далее. А потом власть они отчуждали и передавали по наследству.
Сергей Артоболевский:
- Империя - это звучит слишком уж благородно. Мне приходит на ум скорее сравнение с армией. Обилие подполковников, полковников и генералов во власти не могло не привести к некой милитаризации системы. Сегодняшняя ее модель - от командующего до рядового - очень четкая и удобная в управлении. Но интересно другое. При централизации, казалось бы, региональную политику выстраивать даже легче. Государство, по крайней мере, представляет, как выглядит его территория, какие на ней идут процессы. Однако у российской центральной власти ясности на этот счет, похоже, нет. А диспропорции уровней доходов, безработицы, покупательной способности, ВВП на душу населения между субъектами Федерации измеряются порядками.
Георгий Сатаров:
- Одна из наименьших существующих диспропорций - это уровень убийств на 10 тысяч жителей. По статистике, даже этот показатель в субъектах Федерации различается в 25 раз.
Сергей Артоболевский:
- В таких условиях, естественно, масштабная региональная политика должна быть направлена на то, чтобы если не сократить диспропорции, то хотя бы не дать им расти. Но, по нашим подсчетам, они по-прежнему увеличиваются. Казалось бы, государство должно на это адекватно реагировать. Дать слаборазвитым, бедным, депрессивным регионам ориентиры и возможности для развития. Однако единственное, что делается (потому что иначе просто нельзя), - система поддерживающих трансфертов на текущие расходы. На собственно развитие в бюджете заложены просто смешные суммы. Причем если проанализировать федеральные и регионально ориентированные целевые программы в бюджете-2003, то получится, что 75 процентов из Фонда регионального развития получили два "самых бедных" субъекта - Башкирия и Татария.
Владимир Мокрый:
- На мой взгляд, вопросы насчет Башкортостана и Татарстана остались еще от прежней федеративной политики середины 90-х годов. Вводя систему договорных отношений, мы вообще разрушили федеративный принцип равноправия регионов, отдавая некоторым республикам (независимо от их численности населения) приоритет перед краями и областями. Сейчас мы с трудом, на основе массы политических договоренностей, отходим от этой федеративной асимметрии. Как всегда - мы что-то делаем, потом выправляем, а после оправдываемся и объясняем. Теперь мы качнулись в другую сторону, предлагая "всех уравнять". Как обычно, середины у нас нет. Сплошные крайности.
- И все-таки в бездействии власть уже не упрекнешь. Кто сейчас разрабатывает программу действий?
Сергей Артоболевский:
- Дума приняла во втором чтении три закона, касающихся региональной политики, - о ее общих принципах, о депрессивных территориях и о федеральных целевых программах. Однако, насколько мне известно, поступил некий "сигнал сверху", что ни один из этих законов Президент скорее всего не утвердит, и потому вместо работы над третьим чтением следовало бы объединить все три документа. Боюсь, что в итоге получится закон о слишком "общих" принципах, больше смахивающий на декларацию о благих намерениях. Дума отстранится, и начнется реальная жизнь, в которой вопросы региональной политики будут в большинстве случаев находиться в компетенции Минэкономразвития. И под видом этой политики мы получим очередной план развития и размещения производительных сил в современных рыночных условиях. Мазохистов, готовых жертвовать эффективностью экономики ради какого-то там "равенства" регионов, я уверен, в этом министерстве не найдется.
Владимир Мокрый:
- У многих сегодня не вызывает восторга то, что происходит в Думе. Посмотрим, какие дискуссии начнутся у нас сейчас при принятии законов. Но я бы хотел обратить внимание коллег: когда я пришел в Думу третьего созыва, аппарат приносил мне очень много документов и законопроектов, противоречащих Конституции, порой абсолютно абсурдных, но составленных явно "в пику" Президенту или Правительству. Можно, конечно, обвинять сегодняшнюю Госдуму в том, что она "не самостоятельна". Я согласен: нет никакого толку, никакой пользы и перспектив для общества и государства, если по команде из Правительства депутаты будут послушно нажимать на кнопки. Однако строить политику "от противного" для Думы тоже бесперспективно. Противостояние парламента президенту у нас уже было, равно как и попытки заигрывать с регионами, которые привели совсем к другим настроениям, чем рассчитывал Ельцин. Сегодня, может быть, действительно есть перекос в сторону централизации. Но это не повод для отказа от конструктивного диалога Госдумы с исполнительными органами власти.
Георгий Сатаров:
- Дело в том, что централизация порождает и сопряженную с ней идеологию унификации политики - это когда, грубо говоря, форма у всех одна, пилотка должна продолжать линию носа и т.д. Вещь на самом деле страшная. Российские регионы - это не только диспропорции, но и естественное разнообразие, порожденное природными условиями, различием культур, историей и т.д. И этот фактор - необходимое условие развития страны.
- Но надо же как-то обеспечивать управляемость?
Владимир Мокрый:
- Безусловно. Например, надо дать местному самоуправлению возможность состояться в тех конституционных рамках, которые записаны в Конституции 1993 года. Но следует помнить, что оно до сего дня формировалось как кому бог на душу положит. В некоторых регионах его нет совсем. И знаете, где чаще всего защищают диссертации по проблемам МСУ (я изучал специальную литературу и это заметил)? В Якутии, где подобной формы народовластия не было нигде, кроме Якутска... Можно, конечно, с сарказмом относиться к любому решению федеральной исполнительной власти и к каждому закону. Но как без них обеспечить конституционные права граждан?
Михаил Краснов:
- Может быть, философия централизации принята именно для того, чтобы облегчить власти то, что она понимает под термином "управление". Чем меньше в пирамиде объектов управления, тем легче ими руководить. Я помню, в администрации Президента долго спорили, сколько человек должно выходить на начальника, чтобы он их мог связать между собой. Двадцать еще куда ни шло, но на пятидесяти он потеряет подчиненным счет. В этой логике мышления централизация абсолютно нормальна. Но это тупиковый путь развития. Не буду повторять банальные факты, но, несколько утрируя, замечу: если мы опять будем даже форму розочки на провинциальном торте согласовывать с Москвой, страна рано или поздно опять распадется. Федерализм предполагает так называемую всеядность. Все, что не может сделать Центр, он должен спустить вниз, в регионы - пусть сами делают и отвечают за это. Тогда у Москвы будет болеть голова только о контроле, причем не постоянном, а по мере надобности. К сожалению, новая редакция Закона об общих принципах организации власти, о которой говорил Владимир Семенович, игнорирует этот подход. Как бы с барского плеча Федерация сбросила регионам 41 вопрос, который они должны будут решать сами за свои деньги (из них по меньшей мере 15 и так по Конституции отводились им). Среди "подарков" - самые затратные статьи расходов, например, пенсии ветеранам. Ни о какой самостоятельности речь не идет, просто федеральные полномочия будут выполняться руками местных властей. А раз так, Москве скорее всего захочется, чтобы регионов стало поменьше. Не 89, а, в идеале, 7. Или вообще обойтись без Федерации. Боюсь, что к этому все и идет.
Георгий Сатаров:
- Есть два подхода к управлению: директивное и через право. Если задать себе абсолютно идиотский вопрос, зачем вообще нужен закон, ответ очень прост: чтобы не нужно было командовать каждым отдельным субъектом, которым этот закон должен управлять. А централизаторская модель - это логика командного управления. Я хочу управлять, предполагая, что мои команды дойдут до самого низа. Однако в природе не существует идеальных командных иерархий - все с "шумами", с трением. Чем выше и длиннее командная вертикаль, чем больше в ней этажей, тем больше искажены сигналы внизу. Компенсировать это можно, только выстраивая дополнительные бюрократические контрольные и передаточные структуры. В такой большой стране, как Россия, это тупиковый вариант: ресурсы приходится тратить не на решение проблем, а на управление как таковое. Если добавить, что в стране нет эффективной бюрократии а есть коррумпированная, мне совершенно не ясно, как можно делать ставку на выстраивание директивного управления. Нужно, наоборот, создавать институты правового управления, в том числе законодательства и судебной власти, общественного внебюрократического контроля. Не важно, сколько в такой системе управления субъектов права, 7, 89 или миллион. Это имеет смысл только для бюрократической модели.
- Получается, что входящее в практику укрупнение регионов - признак "ставки на директиву"?
Георгий Сатаров:
- Нет. Тут нужно различать две вещи. Предложение Жириновского оставить семь субъектов Федерации или что-нибудь в том же духе - это одно. Мы уже довольно подробно это обсудили. Но если говорить, например, о вхождении Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермскую область - тут никаких проблем нет, для укрупнения есть историческая и экономическая целесообразность... Оставшаяся в нашей Конституции идиотская система "вложенных друг в друга" субъектов Федерации - нонсенс. С одной стороны, они равноправны в отношениях с Центром, с другой - подчиняются области...
Владимир Мокрый:
- То же с Норильском, который относится к Красноярскому краю, но расположен на территории Ямало-Ненецкого АО. Или Тюменская область, которая после образования самостоятельных субъектов Федерации - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов, имея нефть и газ, осталась без нефти и газа.
Георгий Сатаров:
- Примеров много. Подобные несуразицы, безусловно, надо исправлять.
Сергей Артоболевский:
- Вопрос лишь в том, какими средствами.
В федеративном государстве региональная политика в принципе должна, как в банке, основываться на принципе "двух ключей" - один у Центра, другой у региона, в одиночку дверь не откроешь. Так происходит в Германии, Австрии, Канаде.
Владимир Мокрый:
- Можно было бы согласиться, только с одной поправкой. В Европе другой исторический опыт. Мы же строим федерализм на основе постсоветской или практически советской системы. В той же Германии федерализм вырастал естественным образом в совершенно другие исторические периоды.
Михаил Краснов:
- Если отвлечься от абстракций, я считаю, что прекраснейшим импульс могли бы дать совместные полномочия - те, которые не надо грубо делить. Например, сейчас в Приморском крае бедствие: нет воды. Если бы Москва показала, что готова решать эти проблемы вместе с краевым правительством - это был бы прекрасный пример сотрудничества, благодаря которому у граждан сформировался бы "положительный образ федерализма" как такового. Ведь такого образа у людей пока нет. Больше того, один высокопоставленный чиновник администрации Президента в беседе с нами однажды искренне сказал: "Я считаю, что федерализм нам вообще не нужен"... И это мнение многих представителей "правящей элиты".
Георгий Сатаров:
- Наш собеседник сказал еще резче: "Россия может выжить только как централизованное государство"...
- Может, и вправду так?
Георгий Сатаров:
- Россия перенесла татаро-монгольское иго и осталась сама собой именно потому, что не была тогда централизованной страной - скорее уж "конфедерацией" по сути. Советский Союз распался по той простой причине, что был излишне централизован. Жесткие конструкции не выживают. Они не могут адаптироваться к быстро меняющемуся внешнему миру со всеми его вызовами, не могут противостоять "реакции разрушения". Поэтому, на мой взгляд, очень опасно, что мы сейчас в каком-то смысле восстанавливаем жесткость бывшего СССР.
Сергей Артоболевский:
- Даже если об этом не говорят вслух, у нас - и у рядовых граждан, и у власти - в мозгу засел страх перед угрозой распада страны. Но это скорее "фантомные боли": опасность уже миновала. Чечня напугала слишком многих, кто вел речь о некой "политической независимости". Однако угроза дезинтеграции государства остается вполне реальной: экономически, культурно, в транспортном отношении многие регионы отрезаны от Центра (лишнее свидетельство - проблема Калининграда). Думаю, что государство должно сыграть решающую роль в интеграции регионов - может быть, иногда даже поперек экономической целесообразности.
Владимир Мокрый:
- Я сторонник развития федерализма. Но оценивая настроения в обществе, видишь, что окончательно иссякла романтика 90-х годов, когда субъекты Федерации активно делились на края и автономные округа, веря, что это позволит "жить по-новому". Сегодня, на мой взгляд, очень существенным фактором являются ожидания людей. Они уже не позволяют ни региональной, ни федеральной власти играть в романтику, а требуют решения конкретных социальных и экономических проблем. Когда власть не может с этим справиться и не представляет себе, чего люди хотят, она "бьет" на структурные и организационные принципы, "наводит порядок" и т.д. Это ошибка, характерная для определенного этапа развития общества и государства, своего рода болезнь роста.
Георгий Сатаров:
- Совершенно верно. Проблема в том, что власть фантастически не знает собственное население. Народ за последние 10-12 лет резко повзрослел с гражданской точки зрения, а политическая, управленческая элита от него отстала.
- А как, по-вашему, сказалась на региональной политике реформа Совета Федерации и его нынешняя роль?
Владимир Мокрый:
- Могу сказать как человек, который работал в 90-е годы в регионе (я был вице-губернатором Самарской области): для нас было очень важно, что руководитель региона присутствует в Совете Федерации и отстаивает наши интересы. В те времена вообще непонятно было, куда двигаться и как выживать, что думают Президент и Правительство. Но пусть региональные лидеры на меня не обижаются - к концу 90-х мы все реже стали видеть их на местах, зато московские представительства регионов обзавелись роскошными офисами, ресторанами, супермашинами и самолетами, обросли огромным аппаратом. Чем слабее был регион, тем роскошнее выглядел его московский офис. Я считаю, что СФ сам виноват в своей деградации - он слишком далеко отошел от интересов регионов. А хуже всего то, что СФ превратился в организацию, которая может только штамповать то, что приняла Госдума после переговоров с Правительством. На мой взгляд, Совет Федерации не нужен, если он не в состоянии коренным образом изменить свой статус.
Георгий Сатаров:
- Согласен. Совет Федерации образца 1995 года сыграл очень важную роль - стал в региональной политике цементирующим фактором. Это было гораздо серьезнее, чем участие лидеров субъектов Федерации в сегодняшнем символическом Госсовете. Кроме того, в нем сидели закоренелые практики, которые с ходу отбраковывали любой принятый Думой "политический" закон одним-единственным вопросом: "А деньги у нас на это есть?". Сенат был "островком политической стабильности" - лидеры партий в случае кризисов бежали именно туда. Но, на мой взгляд, деградировал СФ не потому, что руководители субъектов Федерации переселились в Москву. Деградировал сам федерализм, выросла мощь Центра, увеличилась нужда в лоббировании. Вот с чем надо было бороться. Но, увы, не удалось.
Михаил Краснов:
- Может, лучше делать полноценный сенат - с избранными влиятельными сенаторами, которых, к примеру, граждане выбирали бы из списка, предложенного губернатором...
Владимир Мокрый:
- Я тоже полагаю, что надо переходить к выборной системе сенаторов от региона. У них будет совершенно другая ответственность и легитимность.
Георгий Сатаров:
- При участии Совета Федерации или без него самым важным остается сейчас проектировать региональную политику без отрыва от всех прочих планов государства. Она должна учитывать разнообразие регионов и адаптироваться к нему. Мы сейчас завершаем исследование, в котором хотим показать, каким образом стоит выстроить подобную "типологию регионов", и создать для них соответствующие стратегии.
Сергей Артоболевский:
- Смешно, но территориальное планирование сегодня возвращается к нам с Запада. В условиях, когда Центр явно недорабатывал и останавливался на полпути, некоторые регионы (пионер - Новгородская область) осуществляют собственную региональную политику вполне европейского образца. Московская область начинает развивать свои кризисные территории, Ростовская только что заявила о своей политике развития угольных центров, Бурятия организовала свою региональную политику на западный манер. Пока это лишь декларации о намерениях, как они будут исполняться - не знаю. И вот что еще надо понять: перемены в территориальных структурах занимают десятилетия, цикл "реализации" региональной политики намного превышает цикл жизни руководителей. Это, наверное, единственная причина, по которой я мог бы поддержать предложение Кадырова избрать Путина Президентом пожизненно: может, тогда бы он всерьез занялся проблемами регионов. А если серьезно, то пока региональная политика будет у нас измеряться годовыми или даже четырехлетними циклами, она останется лишь пустой тратой денег.
Владимир Мокрый:
- Хочу поддержать коллег в том, что региональная политика формируется на двух уровнях: на федеральном и на региональном. И все же полагаю, что на федеральном уровне она должна быть продекларирована и осуществляться все-таки на принципах равноправия субъектов - в этом смысл федерализма. А регионы должны иметь возможности и свободу для своего развития и сохранения их разнообразия. Государственная Дума занята сейчас тем, что прописывает весь план законотворческой работы вместе с Правительством - прежде всего с Минэкономразвития. Мы должны не только четко распределить полномочия между субъектами и Федерацией, муниципалами и регионами, но и наделить их реальной финансово-бюджетной системой. Это сложнее всего. А дальше предстоит внести изменения примерно в 100 законов, чтобы устранить совмещение одних и тех же функций власти на разных уровнях.
Михаил Краснов:
- Бессмысленно рассуждать на тему региональной политики, если у нас не будет нормального министерства, которое бы за нее отвечало. Не знаю, как оно будет называться, но оно обязано быть. У меня революционная идея: на самом деле этим должно заниматься Министерство внутренних дел. А его функции стоит передать Федеральной полиции... В административную реформу это прекрасно укладывается.
Владимир Мокрый:
- Нам действительно надо иметь яркие и явные примеры федерализма в хорошем смысле этого слова. Много говорят сейчас о субсидиарной ответственности. Но ее суть не только в том, чтобы Центр отдавал в регион некие полномочия. Если муниципальное образование не справляется со своими задачами, то регион должен взять на себя их исполнение. То же самое - и во взаимоотношениях субъектов Федерации и Центра. Короче говоря, нужна реальная ответственность власти и взаимообразная связь ответственности...