Во-первых, большинство из того немногого, что намечалось сделать - сделано. А то, с чем возникли непредвиденные проблемы, как, например, с выходом ЦБ из росзагранбанков, наоборот, отложено на неопределенный срок. В количественном же отношении объем "перерабатываемой" банками денежной массы перекрыл целевые ориентиры стратегии еще в прошлом году. По этой причине еще год назад стратегию начали уточнять, однако в итоге вместо поправок к старой стратегии было решено разработать новую, рассчитанную на более длительный срок.
Во-вторых, сам документ, очевидно, будет структурно приближен к "международным" стандартам, после того как МВФ и Всемирный банк в конце прошлого года представили свой анализ состояния финансовых рынков России и высказали свои рекомендации.
(У прежнего руководства ЦБ, готовившего стратегию образца 2001 года, отношение к советам "старших товарищей" из международных финансовых организаций было, мягко говоря, сдержанное).
Сам по себе этот доклад, выводы которого и легли в основу обновленной стратегии, подготовлен на основе стандартной программы оценки, применяемой в 90 странах, к которой Россия изъявила желание присоединиться в прошлом году. Каких-то особых откровений он не содержит. В сущности, отчет МВФ и Всемирного банка воспроизводит тот список приоритетов, который многократно тиражировался на страницах российской прессы в последние годы: укрепление надзорной структуры; прозрачность в вопросах собственности, управлении и финансовой отчетности; облегчении консолидации фрагментарных частных банков; выравнивание конкурентной среды между частными и государственными банками.
Но, очевидно, есть и более содержательные причины для обновления стратегии. Прежняя ее редакция возникла в конце 2001 года как "асимметричный" ответ Центробанка на действия РСПП, выступившего возмутителем спокойствия и предлагавшего - в духе тогдашней моды на структурные реформы и борьбу с "естественным" монополизмом - радикальную перекройку банковской системы.
В сущности, тогда в стратегию просто вписали все то, что Правительство и ЦБ собирались сделать и так: обязательства ЦБ выйти из капитала ВТБ и росзагранбанков; сроки перехода на международные стандарты бухучета; обещание ввести систему гарантирования частных вкладов и многое другое, что, создавая иллюзию реформ, не затрагивало банковскую систему по существу.
Поэтому разработка новой стратегии - хороший повод для властных органов определиться со своей позицией по ключевым темам дальнейшего развития банковского сектора. Что нужно, чтобы не допустить нового системного кризиса? Как преодолеть монополизм государственных банков? Что предпринять, чтобы западный банковский капитал не раздавил свой мощью банковскую систему России (особенно с учетом предстоящей либерализации трансграничных потоков капитала)? Какие условия требуются для эффективного выполнения банками роли финансовых посредников? Вот примерный круг вопросов, на который, по нашему мнению, должен дать ответ этот документ.
Будем прирастать надзором
Взрывной рост банковского сектора, наблюдаемый в последние 2-3 года, потенциально несет в себе угрозу его устойчивости. Формально накопленные банковской системой риски невелики, если судить, например, по доле просроченных ссуд, которая в условиях общего расширения массы выданных кредитов даже снижается. На самом деле оценить реальную эффективность существующей системы банковского надзора очень сложно. Банковский сектор не тестировался в условиях спада экономической конъюнктуры, когда качество кредитных портфелей дает знать о себе в полном объеме.
Периодически возникают разговоры о том, что от 10 до 30 процентов капитала банковской системы вообще являются фикцией, полученной за счет искусственного раздувания капиталов через различные финансовые схемы. Если это так, то расчеты нормативов кредитного риска и адекватности капитала как упреждающей меры вообще теряют смысл.
Еще одно опасение связано с тем, что банковский сектор может быть погребен под массой денег, привлекаемых и возвращающихся из-за границы. В отсутствие эффективного банковского контроля это будет вести к расширению безвозвратных кредитов, выданных ненадежным заемщикам, поскольку банкам надо будет как-то "пристраивать" растущий объем ресурсов. Определенный денежный навес мы наблюдаем и в последние месяцы, когда идет интенсивный наплыв заемных средств из-за границы.
Эксперты МВФ и ВБ в упоминавшемся выше докладе предупреждают, что формальное введение международных стандартов учета в данном случае не панацея, поскольку это могло бы скорее вводить в заблуждение, чем информировать пользователей финансовой отчетности. Очевидно, главное, что будет предложено в стратегии для совершенствования надзора - то, о чем ранее неоднократно заявлял первый зампред ЦБ А.Козлов - развитие надзора как оценки будущих перспектив банка. Ту же меру видят в качестве ключевой и международные эксперты.
Практически это означает, что усиление надзора пойдет по линии разработки критериев оценки деловой репутации учредителей и реальных владельцев банков, а предположительно в 2005 году будет сформирован институт постоянных кураторов банков. По замыслу, куратор должен работать в постоянном контакте с органами управления банка и его сотрудниками, обладать всей доступной информацией о банке и давать адекватную оценку его текущего состояния и перспектив.
В принципе такая ориентация на содержательный надзор и на качественное выявление банковских рисков, безусловно, правильна и приближает надзор к лучшим международным стандартам. Однако некоторые банкиры высказывают сомнения в возможностях ЦБ подобрать нужное число кураторов необходимой квалификации и при этом снабдить их такой зарплатой, чтобы у них не возникло соблазна установить "особые отношения" с инспектируемыми банками. Вряд ли практически реализуема и идея выявлять реальных владельцев банков.
Но если способ, которым надзорные органы собираются воспрепятствовать повторению банковских кризисов, хотя бы понятен, то в отношении других поставленных выше вопросов ясности гораздо меньше.
Монополии могут не беспокоиться
На момент разработки предыдущей версии стратегии банковский сектор представлял собой конгломерат из государственных банков во главе со Сбербанком, доминировавших на рынке в окружении некоторого количества "кэптивных" банков, являвшихся по сути дела просто финансовыми департаментами своих "материнских" компаний с банковскими лицензиями. А также массы "маленьких, но гордых", в смысле - универсальных, "банчиков".
Тогда обсуждались различные планы активных действий государства, которые должны были бы привести к выправлению этой искаженной структуры: ускоренной капитализации крупных банков, вытеснению малых банков на региональный уровень и в узкоспециализированные операции, выращиванию конкурентов государственным "монстрам". Но в итоге была принята либеральная модель, когда усилия по реформированию банковского сектора ограничиваются изменением законодательства, в том числе в отношении банкротства, совершенствованием надзорных принципов и механизмов, усилением прозрачности банков и т.п.
Если судить по результатам, выбранный эволюционный путь оказался не так уж плох - даже по оценке РСПП, подытожившей недавно свои инициативы двухлетней давности. За два года за счет общего оздоровления экономики банковская система если и не реформировалась радикально, то в значительной мере модернизировалась. Выросло доверие к банкам. Позиции крупных российских банков усилились. В списке 25 крупнейших банков Центральной и Восточной Европы - 14 российских, при этом Сбербанк, Внешторгбанк и Газпромбанк входят в первую тройку.
И все же институциональная структура сектора сегодня почти так же далека от идеала, как в пору "бури и натиска" РСПП: реальных конкурентов Сбербанку не видно. Побудить мелочовку к слияниям также не удалось. Теоретически запуск системы страхования вкладов должен был бы привести к определенному отсеву мелких банков. Но на практике больших изменений на рынке вкладов не ожидается.
Можно с уверенностью предположить, что новая стратегия продолжит линию своей предшественницы на неторопливую эволюционную трансформацию банковского сектора.
По просачивающимся в прессу выступлениям ее творцов можно заключить, что в стратегии вообще ушли от ответов на прямые вопросы институциональной структуры: она не затронет проблему монопольного положения Сбербанка на розничном рынке и не даст рецептов создания равных условий конкуренции на нем. Вопросы реформирования остальных государственных банков, не поспевающих за растущими требованиями экономики, также вероятно останутся за бортом, равно как и ответ на вопрос, что будет после 2007 года с банками с капиталом меньше 5 миллионов евро (скорее всего они так и останутся на рынке при соблюдении определенных условий).
Главное внимание, судя по уже проявленной законотворческой активности, будет уделено совершенствованию процедур ликвидации банков и их слияний, в частности, упрощению и удешевлению последних. Конечно, это тоже важно, особенно, учитывая, что сейчас законодательство в этих сферах попросту неважное. По оценке А. Козлова, пока что процедура банкротства российского банка довольно жульническая, всего 7 процентов активов возвращается кредиторам, по крайней мере, тем, кто заявлен в реестре, а все остальное растаскивается, разворовывается.
Новый закон о банкротстве кредитных организаций уже прошел первое чтение в Думе, и небольшая интрига, которая должна быть разрешена в стратегии, связана с тем, кому будут присвоены функции корпоративного ликвидатора. Правда, это существенно только для авторов документа и узкого круга заинтересованных лиц.
В результате на федеральном уровне должно остаться несколько крупных многофилиальных банков, а средние и мелкие банки будут работать преимущественно в регионах. Как считают авторы стратегии, это отражает существующие тенденции, а круг многофилиальных банков определит рынок, а не административные усилия.
Конечно, такой подход имеет свои плюсы. Вопрос только в том, сколько времени займет этот процесс (а в принципе он может растянуться и на 20, и на 30 лет)? В какой мере российский банковский сектор будет соответствовать потребностям экономики в этот неопределенно долгий переходный период? И не смогут ли за это время иностранные банки занять доминирующие позиции на рынке, как это происходило, например, в странах Восточной Европы?
Чем ответим на угрозу экспансии
Насколько можно судить по обсуждениям промежуточных вариантов стратегии, в ней не будет предусмотрено никаких защитных мер, чтобы поддержать конкурентную позицию российских банков при введении нового закона о валютном регулировании. А он между тем позволяет легально перейти на использование "импортных" банковских услуг, которые по целому ряду соображений могут оказаться предпочтительнее для российских граждан и предприятий. Переход населения к хранению средств и обслуживанию в зарубежных банках (что вполне реально с развитием Интернет-бэнкинга) способен подорвать важнейший источник роста российской ресурсной базы. По разным оценкам, из отечественной банковской системы может уйти от 8 до 20 процентов ресурсов. Такие потери окажутся для нее весьма чувствительными.
Неплохая доходность российских банков до сих пор обеспечивалась тем, что они, будучи отгорожены от конкуренции зарубежных, грубо говоря, "продавали" клиентам свои услуги по завышенным ценам. Снятие трансграничных запретов делает еще более неконкурентным российский рынок банковских услуг по сравнению с западным не только по таким формальным параметрам, как капитализация, объем активов и ресурсов, но еще и по технологии.
Поэтому в процессе обсуждения закона о валютном регулировании банкиры высказывались за сохранение в течение переходного периода запрета на возможность предоставления трансграничных услуг в финансовом секторе, ссылаясь, в частности, на то, что на таких условиях вошли в ВТО многие страны Латинской Америки, Китай. Эти страны не спешат разрешать своим предприятиям открывать счета за границей, полагая, что именно национальные банки должны размещать все привлеченные с национального рынка средства в национальную экономику. А деньги, переданные в иностранный банковский сектор, как правило, не возвращаются обратно.
Конечно, теперь, когда закон принят, все эти дискуссии в прошлом. Но проблема остается. И искать ее решение надо в ускорении реформировании российского банковского сектора, приведении условий работы российских банков к международным стандартам, в дерегулировании внутреннего банковского рынка, удешевлении услуг банков и кредитных ресурсов.
О денежных властях
Практически однозначно можно сказать, что в стратегии получит отражение тема кредитных бюро как средства развития кредитования, в частности, малого бизнеса. Предстоит определиться лишь с формами - будет ли закон предусматривать создание федерального кредитного бюро или закладывать основы функционирования свободного рынка бюро кредитных историй (скорее всего - второе).
Однако, помимо кредитных бюро, есть целый ряд тем, связанных с развитием кредитования, по которым желательно определиться в стратегии. Например, удельный вес банковских кредитов в инвестициях крайне низок (4,8 процента). В связи с чем возникает такая проблема, как участие ЦБ в рефинансировании длинных ресурсов коммерческих банков. В некоторых государствах практика кредитования центральными банками национальных коммерческих банков, включая и инвестиционное кредитование, используется достаточно широко. Или - ипотека, которой не хотелось бы касаться здесь вскользь, но думается, что в банковской стратегии эту тему не стоило бы обходить молчанием хотя бы в части прогнозных расчетов. Возможно, это внесло бы некоторое отрезвление в чересчур оптимистичные ожидания или, напротив, как-то сориентировало бы коммерческие банки на крайне перспективный сегмент рынка.
Как видим, в российском банковском секторе накопился широкий круг вопросов, требующих обсуждения. Даже если убрать все действительно острые моменты из текста банковской стратегии, а судя по просачивающимся в прессу высказываниям, стремление такое есть, в жизни от них все равно никуда не уйти. Поэтому документ, очевидно, нуждается в широком обсуждении, прежде чем он станет рабочим планом преобразований в банковском секторе на следующие пять лет.