- Как проходит на сегодняшний день административная реформа. На каком этапе она находится сейчас?
- Попытаюсь развеять некоторые мифы об административной реформе, укоренившиеся в обществе. Первый миф о том, зачем затеяли реформу: ведомств стало больше и чиновников тоже. Это не так, чиновников больше не стало. В указе Президента о реформе Правительства говорится, что штатная численность госслужащих до реформы не должна превышать их численность после реформы.
Еще совсем недавно у нас было 59 министерств и ведомств. В результате реформы все их функции были поделены на 3 группы - правоустанавливающие, контроль и надзор и услуги. Затем был проведен анализ функций. В итоге получилось, что около половины функций являются избыточными или дублирующими. За счет того, что избыточные функции упразднены, а дублирующие закреплены за ответственным ведомством, были объединены государственные органы. Ясно, что простое разделение 59 ведомств по трем типам функций привело бы к численности более 170. В итоге же получилось 76, в числе которых федеральные агентства и службы. Примером укрупнения служит Федеральная служба по технологическому надзору, куда вошел строительный надзор, госгортехнадзор и энергетический надзор.
Второй миф о том, что чиновников пересадили из одного кресла в другое: были министрами, а стали руководителями служб. Что поменялось? Дело в том, что в новой схеме взаимоотношений кардинально изменились функции министерств. Министр раньше отвечал за политику во всей сфере, за лицензирование и за коммерческую деятельность, которую осуществляло министерство через подведомственные ГУПы и учреждения. Сегодня же он отвечает только за политику. Он лишен конкретных правоприменительных функций и не может повлиять на принятие индивидуальных решений. Напротив, руководитель федеральной службы выдает лицензии, осуществляет надзор, но не может устанавливать для своего ведомства правила. Это прерогатива министра. Руководитель федерального агентства управляет только государственным имуществом, он не может устанавливать правила и надзирать за другими участниками процесса.
Надо отметить, что схема организации новых министерств и ведомств рассчитана на то, что она будет функционировать при любых людях. Какие бы руководители не возглавляли министерство, службу или агентство, принципы взаимоотношений между ними не меняются, у каждого есть своя роль и своя компетенция, за пределы которой выйти нельзя. Вместе с тем нельзя сказать, что выстроена пирамида власти, что агентства и службы жестко подчинены надзору министерства. На самом деле все агентства и службы абсолютно самостоятельны во всех вопросах, за исключением трех: назначение руководителя, утверждение бюджета, исполнение бюджета. В компетенцию министра входят кадровые вопросы подведомственных служб и агентств до заместителя руководителя агентства и службы, годовые показатели эффективности, результативности и план действий. Остальное - полномочия руководителя агентства и службы. Схема сделана сбалансированно, с одной стороны, у министра есть рычаги контроля, но эти рычаги не повседневного, а стратегического контроля. Более того, министр дает поручения службе и агентству только во исполнение поручений Президента и Правительства, а не сам по себе.
Таким образом, как мне кажется, достигается баланс между независимостью агентств и служб и необходимостью проведения министерством единой политики.
- Службы созданы, что дальше, какие следующие шаги реформы?
- Сейчас идет работа над тем, чтобы определить функции каждого министерства, службы, агентства. Затем постановлением Правительства будут утверждены "вопросы" министерств, служб и агентств, где будет четко определена компетенция каждого ведомства. Задача состоит в том, чтобы четко разделить функции ведомств, исключить конкуренцию компетенций, тогда всегда можно будет сказать, что за предотвращение чрезвычайных ситуаций отвечает МЧС, за здравоохранение - Минздрав, за макроэкономический прогноз - Минэкономразвития, за бюджет - Минфин. Должны быть четкие разграничения - какой министр за что отвечает. Недавно состоялось заседание межведомственной комиссии под руководством Дмитрия Козака, и большинство разногласий по поводу функций между ведомствами было снято.
- Не получится так, что избыточные функции, которые были упразднены, новые агентства и службы как бы "подберут"?
- Нет. В первом решении комиссии было четко установлено, что функции, которые были признаны избыточными, не подлежат включению в положения о ведомствах, за исключением тех, которые еще не упразднены законодательством. В таких случаях ведомство указывает, что данная функция исполняется до изменения закона. То есть как только будет принят блок законов, они будут изъяты из компетенции ведомства. Мы четко указываем по всем таким функциям, в частности это касается лицензирования некоторых видов деятельности, других разрешительных функций, что они включены только до изменения закона.
Хочу отметить еще один важный момент, контрольные функции - все обследования, экспертизы, лабораторные испытания, сертификация - все это выводится за рамки государственных функций и передается участникам рынка. Теперь государство будет закупать эти услуги у компетентных фирм и компаний, прошедших аккредитацию. Это решение позволит нам сократить достаточно серьезное число бюджетников, которые содержались за счет федерального бюджета.
- Как будет проходить административная реформа в регионах. Там также будет трехуровневая структура власти?
- Структура исполнительной власти определяется регионом самостоятельно. С другой стороны, у нас есть конституционная норма, что система органов исполнительной власти субъектов должна соответствовать принципам, заложенным в Конституции. Здесь возможны два варианта: первый политический - делай как я. Второй - изменить Закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти и там закрепить новые принципы построения власти. Здесь важен ряд ключевых принципов - разделение функций: правоустанавливающих, контроль и надзор, оказание услуг. И достаточная самостоятельность агентств и служб при контроле со стороны министерств.
- Когда планируется завершение административной реформы?
- В ближайшие два месяца будет завершено распределение функций и организация работы новых структур. Далее мы возвращаемся к работе, которую делало Правительство по административной реформе: есть огромный план законопроектной работы по отмене избыточных функций. Мы должны будем в течение года поменять более 100 законов, внести изменения в 13 действующих кодексов и сотни постановлений Правительства. Кроме того, параллельно мы начали работу над институциональными изменениями, которые позволят закрепить все принятые решения. В первую очередь это закон "Об особенностях принятия решений в сфере предпринимательской деятельности". Этот закон касается введения процедуры экспертизы всех новых функций, которые ведомства попытаются ввести, он позволит обеспечить и закрепить результат административной реформы по упразднению избыточных функций. Ведомствам достаточно сложно будет ввести новые разрешительные функции, это очень длинная и сложная процедура. Такой закон уже подготовлен и, возможно, уже осенью будет рассмотрен на Правительстве.
Функции определили, избыточные убрали, остались только необходимые, но проблем с нужными функциями не меньше, чем с избыточными. Мы сейчас готовим два фундаментальных закона. Первый - это "Об административных регламентах". В законе будут установлены требования к процедуре осуществления функций. Второй закон "О стандартах оказания государственных услуг". Все услуги, которые будет оказывать государство, будут перечислены и по каждой установят стандарты. Еще один закон, третий, - "О доступе граждан к информации", обязывает государственные органы публиковать все документы, которые должны быть в открытом доступе. А также по запросу гражданина предоставлять ему любые документы, за исключением конфиденциальных.
Когда мы примем эти законы, мы создадим административную инфраструктуру, которая не позволит появляться новым избыточным функциям, отладит механизм исполнения необходимых функций, раскроет информацию для граждан и повысит качество государственных услуг. Таким образом, в 2004 году должны быть созданы все правила, вся инфраструктура административной реформы, а 2005 год будет обкаткой всех этих правил.