Зачем нужен новый закон
Сегодня основные правила государственного влияния на деятельность предприятий и организаций АПК прописаны в Федеральном законе "О государственном регулировании агропромышленного производства", действующем с 1997 года.
Но он не является законом прямого действия. Его статьи лишь декларируют направления государственного регулирования, но не содержат конкретных механизмов. Механизмы устанавливаются в подзаконных актах.
Такой подход не оправдал себя. Постановления Правительства РФ, принимаемые во исполнение закона, ежегодно меняли условия господдержки села, поэтому зачастую участники агропродовольственного рынка не знали, что их ждет в следующем году.
Действующий закон предусматривает государственную поддержку не только сельскохозяйственных производителей, но и других участников агропромышленного рынка. В итоге средства аграрного бюджета перераспределялись в пользу несельскохозяйственных производителей. Например, в 2001 году аграрный бюджет составил 20,8 миллиарда рублей, но только 4,3 миллиарда рублей (20,6 процента) получили непосредственно сельскохозяйственные производители, а все остальное ушло на содержание чиновников, досталось посредникам, подрядчикам, поставщикам и т. д.
В-третьих, закон предусматривает поддержку в основном юридических лиц. Доступ крестьянских хозяйств к государственным средствам крайне ограничен.
В-четвертых, закон не разграничивает полномочия РФ и субъектов Федерации. В результате по одним и тем же статьям нередко "проходит" поддержка из федерального и регионального бюджетов.
В-пятых, механизм распределения бюджетных средств по действующему закону, а точнее по принятым на его основе подзаконным актам, позволяет чиновникам делить государственные деньги по своему усмотрению. Например, из федерального бюджета дотируется часть затрат сельскохозяйственных производителей на минеральные удобрения. В Москве эти деньги распределяются между субъектами РФ. Но почему-то каждый год более четверти этих средств уходит одному субъекту, а многие другие получают лишь крохи с барского стола.
Короче, потребность в новом законе более чем созрела. И вполне очевидно, что это должен быть не декларативно-порученческий акт, а закон прямого действия, адресованный в первую очередь сельскохозяйственным товаропроизводителям. Каждый из них, взяв в руки новый документ, должен увидеть все правила игры на годы вперед. И с их учетом планировать свою деятельность.
Кого поддерживать
Ответ на этот вопрос кажется очевидным - сельскохозяйственных товаропроизводителей. Но кто в России является таковым? В США - тот, кто произвел и продал сельскохозяйственную продукцию не менее чем на 1000 долларов. В Германии - всякий, имеющий не менее двух гектаров сельскохозяйственных угодий, или десяти соток теплиц, или трех коров, или 10 свиней и т. д. А в новой России?
По нынешнему законодательству в эту категорию включаются юридические лица и крестьянские (фермерские) хозяйства, получающие от реализации произведенной и переработанной собственной сельскохозяйственной продукции не менее 70 процентов выручки. Минэкономразвития предлагает сохранить это определение и в новом законе.
Но это означало бы, что государственной поддержки лишаются все, кто пытается диверсифицировать свою деятельность, а также подсобные хозяйства населения, которые, повторим, производят около 60 процентов сельскохозяйственной продукции России.
Вот почему, на наш взгляд, надо признать сельскохозяйственными товаропроизводителями всех, кто произвел и продал в свежем или переработанном виде сельскохозяйственную продукцию на сумму не менее 10 тысяч рублей.
Значительная часть выращенного в личных подсобных хозяйствах не поступает в продажу - потребляется членами семьи, родственниками и т. д. Было бы неразумно требовать у этих людей документы о реализации продукции. Поэтому к хозяйствам населения целесообразно применить другой критерий, признав их сельскохозяйственными товаропроизводителями при условии, если они используют для сельскохозяйственных целей не менее 0,2 га земли или имеют не менее одной коровы (одной условной головы скота).
Выбирать критерии для признания хозяйств населения сельскохозяйственными товаропроизводителями приходится весьма осторожно. Достаточно повысить земельную площадь, допустим до 0,5 га, или поголовье до трех голов, и основная часть личных подсобных хозяйств не попадает под действие закона.
Чтобы бюджетные средства дошли не только до крупных производителей, но и большого числа мелких и средних, необходимо ввести ограничения на суммы получаемых средств как по отдельным программам, так и по совокупности программ.
Государственные программы
Вполне очевидно, что в новый закон необходимо включить ряд ныне действующих программ поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, таких, как программа субсидирования процентных ставок по кредитам, страхования урожаев сельскохозяйственных культур, поддержки элитного семеноводства и племенного животноводства, садоводства и виноградарства, лизинга, повышения плодородия земель.
Но требуются и коррективы. Например, сегодня субсидируются процентные ставки только по кредитам, полученным в банках. Для многих сельхозпроизводителей банковские кредиты недоступны, они берут займы в сельскохозяйственных кредитных кооперативах. Есть смысл и их сделать льготными.
Поддержка системы страхования урожаев в нынешнем ее виде часто оборачивается поддержкой страховых компаний, а не сельскохозяйственных товаропроизводителей. В новом законе надо определить в качестве получателей бюджетных средств не страховщиков, а товаропроизводителей.
Программа поддержки лизинга до сих пор сводилась к вливанию многомиллиардных бюджетных средств в уставный капитал одной акционерной лизинговой компании. В новом законе следовало бы поддерживать лизингополучателей, компенсируя им часть первоначального лизингового платежа.
Россия производит 13,5 миллиона тонн минеральных удобрений, из которых лишь 1,5 миллиона используется российским селом. Основная часть экспортируется. Поэтому программа химизации должна включать в себя как поддержку химизации отечественного сельского хозяйства, так и регулирование экспорта удобрений.
В закон необходимо включить и новые госпрограммы. Ныне фактически лишены поддержки фермеры, кредитные и потребительские кооперативы, личные подсобные хозяйства.
Кредитная и потребительская кооперация многих стран встала на ноги благодаря поддержке государства. В законе стоило бы предусмотреть выделение долгосрочных беспроцентных кредитов для формирования стартовых заемных фондов сельских кредитных кооперативов.
Не изменило государство своего отношения к личным подсобным хозяйствам. Льготные кредиты они не получают, потому что банкам невыгодно возиться с "мелюзгой", а кредитная кооперация еще очень слаба. Страховщики до подворий тоже не добрались, элитного семеноводства и племенного животноводства в ЛПХ нет, в лизинг технику они не берут и т. д.
Даже если ЛПХ будут признаны сельскохозяйственными товаропроизводителями, получить бюджетные средства им не удастся. Значит, нужно ввести в закон специальную статью: каждому ЛПХ, отвечающему определению сельскохозяйственного товаропроизводителя, выплачивать из бюджета 300 рублей за гектар используемой земли и 600 рублей за условную голову скота. Деньги не очень большие, но они будут для тех, кто трудится на своих подворьях, сигналом: государство нас заметило.
Регулирование рынка
Для того чтобы уменьшить скачки закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и розничных на продовольствие, необходимы федеральные программы регулирования рынков. Важно, чтобы в новом законе было прописано несколько вещей.
Во-первых, он должен содержать перечень сельскохозяйственной продукции, по которой будут проводиться товарные интервенции. На ближайшие три года в него можно было бы включить четыре товара: продовольственные пшеницу и рожь, фуражные пшеницу и ячмень.
Во-вторых, минимальные гарантированные цены. Например, минимальная гарантированная цена на пшеницу третьего класса - 2800 рублей за тонну, на пшеницу фуражную - 2300, рожь - 1700, ячмень фуражный - 2100 рублей. Если рыночные цены опустились ниже минимальных гарантированных цен, то государство обязано скупать зерно у сельскохозяйственных товаропроизводителей по минимальной гарантированной цене.
В-третьих, максимальные пороговые цены. Например, максимальная пороговая цена на пшеницу третьего класса - 4200 рублей за тонну, на пшеницу фуражную - 3450, рожь - 2550, ячмень фуражный - 3150 рублей. Если рыночные цены поднялись выше максимальных пороговых цен, то государство обязано продавать зерно из интервенционных фондов.
В-четвертых, права сельскохозяйственных товаропроизводителей. Если рыночная цена ниже минимальной гарантированной, то каждый производитель зерна вправе продать его государству по минимальной гарантированной цене или заложить зерно и получить деньги. Торговым компаниям и прочим посредникам такое право предоставляться не должно. Если в период залога рыночные цены поднимутся выше минимальных гарантированных цен, то производитель зерна может заложенное зерно продать и вернуть долг,
В-четвертых, правила распоряжения зерном, поступившим в интервенционные фонды. Таких правил для начала может быть два. Первое: государство не может продавать это зерно на внутреннем рынке до тех пор, пока рыночная цена ниже максимальной пороговой цены. И, наоборот, когда рыночная цена зерна превысила максимальную пороговую цену - государство обязано продавать интервенционное зерно на внутреннем рынке. Правило второе: если в интервенционном фонде накопилось больше зерна, чем установлено законом, и продавать его на внутреннем рынке нельзя (смотри правило первое), то государство может отправить излишки на экспорт. Анализ колебаний объемов продаж на рынке зерна в России показывает, что порог накоплений может составить 10-15 миллионов тонн.
В-пятых, ограничения экспорта и импорта. В период проведения товарных интервенций ограничивается вывоз зерна, а в период закупочных интервенций - ввоз.
В законе есть смысл установить также правила регулирования импорта мяса, сахара и других продуктов с тем, чтобы участники агропродовольственного рынка знали правила игры на ближайшие годы.
Как обеспечить обязательность
Новый закон, повторим, должен быть законом прямого действия.
Государство обязано гарантировать каждому участнику программ выполнение своих обязательств. Важно подчеркнуть: закон должен быть написан таким образом, чтобы у государства возникли обязательства перед участниками программ государственной поддержки. По ныне действующему закону такие обязательства у государства не возникают. Например, если сельскохозяйственное предприятие взяло кредит в банке или купило удобрения, представило необходимые документы для получения компенсации, а чиновники отказали в ее выдаче, сославшись на то, что лимиты исчерпаны и денег уже нет, сельскохозяйственное предприятие не может пойти в суд и потребовать от государства исполнения своих обязательств. Новый закон должен обеспечить участнику программы такое право.
Каким образом государство может гарантировать выполнение своих обязательств?
В новом законе все программы можно разделить на три типа: гарантированные, конкурсные и лимитные. К гарантированным относятся программы поддержки кредитования, страхования, элитного семеноводства и племенного животноводства, садоводства и виноградарства, обновления основных фондов, улучшения земель, химизации, поддержки личных подсобных хозяйств, приобретения зерна по минимальным гарантированным ценам, продовольственной помощи населению. По этим программам сельскохозяйственному товаропроизводителю, выполнившему условия участия в программах, гарантируются выплаты субсидий из бюджета. При недостатке выделенных в федеральном бюджете средств на какую-либо из этих программ возникшие обязательства государства могут покрываться из резервов, образующихся за счет экономии по другим программам, дополнительных доходов бюджета или их погашение предусматривается при составлении бюджета на следующий год.
К конкурсным относятся программы поддержки сельских кредитных и обслуживающих кооперативов, начинающих фермеров, регулирования зерна, мяса, сахара, сельского жилищного строительства, телефонизации села, обустройства сельских населенных пунктов, развития сельских консультационных служб. Все желающие получить средства по этим программам участвуют в конкурсах, и поддержку получают только их победители.
Лимитные - это программы поддержки строительства сельских школ, учреждений первичной санитарно-медицинской помощи, газификации, развития электрических линий, сельского водоснабжения. Эти программы имеют целью решение социальных проблем, находящихся в ведении прежде всего региональных и местных властей. Федеральный бюджет принимает участие в их софинансировании.
Цена закона
Для обсуждения программ, о которых шла речь, в 2005 году потребуется, по примерным оценкам, около 50 миллиардов рублей. Федеральный аграрный бюджет России на 2004 год составляет около 32 миллиардов рублей, в том числе его программная часть (без расходов на содержание аппарата и прочих) - около 22 миллиардов. На первый взгляд требуется значительное увеличение расходов. На самом деле это не так.
Во-первых, часть новых программ поддержки, включаемых в закон, предусматривает поддержку не в виде субсидий, а в виде бюджетного кредита (программы поддержки кредитных и обслуживающих кооперативов, начинающих фермеров), т. е. это возвратные средства (около трех миллиардов рублей).
Во-вторых, расходы бюджета, связанные с приобретением зерна по минимальным гарантированным ценам (около 9 миллиардов рублей), с лихвой окупятся при продаже зерна из интервенционных фондов. Отечественный опыт подтверждает это. Так, в 2002 году в интервенционный фонд пшеница закупалась по 2,4 рубля за 1 кг, а в 2004 году это зерно продавалось из интервенционных фондов по цене более 4 рублей за 1 кг.
В-третьих, принятие закона будет требовать не только расходов, но позволит получить в бюджет значительные доходы. Ввозные пошлины на импортируемый сахар, тарифные квоты на импортируемое мясо, специальные пошлины на зерно, квотирование экспорта удобрений обеспечат поступление в бюджет около 25 миллиардов рублей.
Таким образом, чистые расходы бюджета, связанные с введением закона в действие, окажутся в целом невелики.
Мнения
Виктор Хлыстун, гендиректор Центра международных инвестиций в АПК, председатель межведомственной рабочей группы:
- Я бы сказал, что это еще не проект, а скорее - рабочая версия проекта. Но она уже обсуждается и здесь, в Москве, и в регионах. Предложений и замечаний много. Порой звучат вещи неожиданные. Попытка привнести большую обязательность в то, что именуется господдержкой, кое-кем воспринято как возвращение к госплановским временам - нам предлагают и культуры сверху планировать, и объемы закупок, и площади по районам... Такого, конечно, уже никогда не будет.
Владимир Башмачников, президент Ассоциации крестьянских фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России:
- Документа такого рода мы ждали давно. Наконец-то в поле зрения государства попали сельские подворья, кредитные и потребительские кооперативы, начинающие фермеры. Говорят, что в фермеры никто сегодня не идет - пошли бы, имей хоть какой-то стартовый капитал. В целом программа господдержки села видится мне вполне рыночной и рациональной, ничего лишнего в ней не нахожу. Единственное, что я бы добавил, - квоты на лизинг для малого бизнеса. Жизнь показывает: крупные структуры активно работают локтями и успевают оттеснить малых, последним достаются крохи или вовсе ничего.
Иван Стариков, член Совета Федерации:
- Совершенно понятно, что любой хозяйствующий субъект нуждается в более широких горизонтах бюджетного планирования - минимум на 3, а лучше на 5 лет. Новый закон такую задачу ставит.
Наконец-то законодательно определено, что такое сельскохозяйственный товаропроизводитель и как его нужно поддерживать, и что такое отраслевое министерство, чем должно и не должно заниматься оно.
Многочисленные программы поддержки АПК, принятые государством, получили законодательную защиту - и это тоже очень важно. С них снят налет факультативности: обязан - выполняй. А вот полномочия министра в законе остались прежними, хотя, убежден, их следовало бы расширить, поскольку не всегда даже в рамках бюджетных назначений первое лицо министерства имеет возможность принять оперативное и ответственное решение.
Геннадий Кулик, председатель Комитета Госдумы по аграрным вопросам:
- В целом в последнее время было немало сделано для развития российского АПК - изменилась система налогообложения, кредитования, обеспечения села техникой через лизинг. Тем не менее ожидаемого эффекта это не принесло. Половина хозяйств убыточна и не может воспользоваться рыночными преимуществами. Разрозненные меры, а подчас и полумеры не сработали. Новый закон - попытка все привести в систему - логичную и долговременную.
- Структура продукции сельского хозяйства по категориям хозяйств (2002 г. %)
- Доля федерального и региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета на сельское хозяйство
- Рентабельность продукции, реализованной сельскохозяйственными организациями
- Структура затрат по разделу "Сельское хозяйство и рыболовство" ферерального бюджета РФ в 2003 году