Так сложилось, что в России бюрократия была и остается главным субъектом модернизации. Правительство - в строгом соответствии с пушкинской формулой - выступает в качестве единственного европейца. Верхи, которые в соответствии уже с марксистской формулой не могут жить по-старому, перестраивают самые основы своего существования и затевают административную реформу. Промежуточный общий вывод, который был сделан многими наблюдателями в ходе перекройки системы исполнительной власти - все осталось, как прежде. При более внимательном рассмотрении обнаруживается, что все не так печально. Административная реформа еще только началась и поддается коррекции.
Такой вывод содержится в записке, подготовленной группой под руководством председателя наблюдательного совета компании "Ренессанс Капитал" Александра Шохина и ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова. Ситуативные предложения, которые, скорее всего, будут учтены властью, сводятся к тому, чтобы ряд агентств и служб, созданных на скорую руку, были упразднены или слиты с более масштабными структурами. Технологически предлагается перестроить систему работы в соответствии с современными принципами под названием "управление по результатам". Содержательными же ориентирами административной реформы названы создание "стандарта административных услуг" и формирование административных регламентов работы органов власти.
Оно и понятно: административные услуги, хотя и являются государственными, на самом деле приватизированы - с них недобросовестные чиновники снимают административную ренту. Грубо говоря, за то, чтобы чиновник исполнил свою функцию, например, выдал лицензию предпринимателю, надо заплатить. Заплатить сверх таксы, то есть дать взятку. Если же существует официальный стандарт услуги, ее подробное описание, где никакая взятка не упоминается, есть шанс обратно "национализировать" чиновника и его функции. Для потребителя услуги это означает, что он будет получать ее в полном объеме, законно и бесплатно.
Поскольку цель административной реформы - создать модель "клиентоориентированного" государства, государства-служащего, нанятого народом для предоставления административных услуг в соответствии со стандартами и регламентами, "равнение на результат" становится главным смыслом деятельности чиновника. Служащий, не достигающий в своей деятельности результата, не соблюдающий административный регламент и не предоставляющий услуги согласно установленному стандарту, в такой системе лишается права работать.
И уж тем более сомнительно "право на труд" того самого органа, который ищет себе функции. Главный риск сегодняшней стадии административной реформы, по мнению Шохина, Кузьминова и их коллег, - сохранение избыточных органов, которые, начав поиск работы, создадут и избыточные государственные функции. А от них государство только-только само начало избавляться.
Например, уже сейчас очевидно, что некоторые федеральные отраслевые агентства почти полностью дублируют деятельность министерств и даже сидят в тех же помещениях - а это лишь подчеркивает кафкианскую абсурдность ситуации. Иной раз их единственной функцией остается проводка финансовых средств для отрасли, с чем превосходным образом могло бы справиться казначейство. Выход из подобного рода ситуаций Александр Шохин видит в создании отраслевых дирекций казначейской системы или - во избежание "самопроизвольного захвата функций" - в поглощении некоторых излишних надзоров и агентств министерствами или слиянии структур. Например, Федеральная служба по финансовым рынкам может быть объединена со страховым надзором. Смысл и логика - создание единой системы финансового надзора.
Административная реформа требует от управленцев, обобщенно говоря, достижения определенных итоговых показателей. А они, по выражению Ярослава Кузьминова, измеряются "не усталостью, а результатом". Конечный эффект - удовлетворенность потребителей услугами. Например, в Швеции эффективность деятельности дорожной полицейской службы измеряется числом смертей в ДТП. И в самом деле, что является самым важным в деятельности "гаишника"? Разумеется, не количество отловленных нарушителей, а число сохраненных жизней. Это - другая логика, перевернутая с головы на ноги. Если угодно, государственная логика в высоком смысле слова. Иная работа - не на свой карман, а на общественно значимый результат. Работа, где никто не путает, в соответствии с известной сатирической максимой еще советских времен, "свою шерсть с государственной".
Проблемы при реализации административной реформы неизбежны. Часть пара уходит в свисток. Но свисток сигнализирует о том, что в "консерватории" еще что-то можно поправить. Власть пытается уменьшить размеры государства и сделать его более эффективным. Органы, ищущие себе функции, отчаянно сопротивляются. Задача, сводящаяся к оптимизации числа органов и регламентации их работы, вполне решаема. Если, конечно, озаботиться результатом.