На основе действующего законодательства о недрах в России за 10 лет были нажиты многомиллиардные состояния, а их владельцы - нефтяные "короли", газовые "бароны", в общем, те, кого мы сегодня называем олигархами, стали подлинными хозяевами многих регионов и не раз пытались диктовать условия федеральным властям. И в то же время, говоря о "бегстве капиталов", мы в первую очередь говорим именно о тех деньгах, которые были выручены от продажи сырья на экспорт, а потом "осели" в офшорных зонах.
Сегодня государство, по закону являющееся собственником недр, всерьез задумалось об изменении правил игры. Президент России Владимир Путин не раз говорил о том, что сырьевые богатства должны приносить больше прибыли в бюджет, а оттуда государство сможет направить эти деньги на развитие других отраслей
Работу над новым вариантом Закона "О недрах" еще три года назад начал прежний состав кабинета министров, однако конфликт интересов оказался столь острым, что и в обновленном правительстве до сих пор идут ожесточенные прения. Самые спорные вопросы "РГ" вынесла на обсуждение Совета экспертов, в котором на этот раз заседали заместитель министра финансов Михаил Моторин, заместитель председателя Совета по производительным силам при минэкономразвития и РАН профессор Александр Арбатов, а также исполняющий обязанности председателя комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды Виктор Орлов, одновременно являющийся и президентом Российского геологического общества.
Нефтяная отрасль сегодня обеспечена разведанными запасами на 13-14 лет.
- Государство решило, что олигархи могут и должны больше платить в казну. Первым шагом к этому стала поправка к Налоговому кодексу, которую недавно Госдума приняла в первом чтении и "в целом". Однако поговаривают, что поправку может заблокировать Совет Федерации. Выходит, олигархи готовятся дать государству бой через своих лоббистов?
Михаил Моторин: Нас обвиняют в том, что налог на добычу не только стал больше, но и по-прежнему остался единым для всех. Мы пытались найти возможность сделать его величину не одинаковой, а различной, в зависимости от качества месторождения и его расположения. В рабочую группу Минфина входили представители ряда нефтяных компаний. Однако они так и не нашли возможности сделать расчет ставки прозрачным и простым. Поэтому мы решили: в сложившихся условиях существующий единый налог на добычу полезных ископаемых - наиболее правильная схема. Совсем изъять у компаний ту дополнительную прибыль, которую они получают от высокой экспортной цены на нефть, как это предлагали некоторые экономисты и депутаты, на наш взгляд, неразумно: это означало бы возложить всю тяжесть налога на внутренних потребителей и спровоцировать рост внутренних цен.
Александр Арбатов: Конфликтов было бы меньше, если бы государство и компании сели за стол переговоров и пришли к взаимовыгодному соглашению. Например, компании получили бы обещание правительства: они отдают так называемую природную ренту, а государство уже само будет заниматься поставками горючего для селян во время посевной кампании и уборки урожая. Следует помнить и о том, что так называемая плоская налоговая шкала выгодна в первую очередь крупным компаниям. Соответствующую поправку в Налоговый кодекс предложил в свое время скандально известный депутат Дубов, лоббировавший интересы крупнейшей (и тоже скандально известной) корпорации. Сегодня этот депутат находится в розыске, скрывается от следствия. Дубов в бегах, но дело его живет: предложенный им механизм записан в Налоговом кодексе и продолжает действовать. Благодаря ему доля мелких и средних компаний в сырьевом комплексе в последние годы упала почти вдвое: с 12 до 7 процентов.
Виктор Орлов: Я бы не стал утверждать, что Совет Федерации собирается заблокировать принятие поправки о повышении налогов на добычу. Извлечение так называемой незаработанной части прибыли - правильная мера. Но механизм, на мой взгляд, должен быть тоньше. Ведь себестоимость добычи одной тонны нефти может колебаться от 7 до 150 долларов! Раньше Закон "О недрах" предполагал хотя бы частичную разницу в налогообложении. Вместо единого налога на добычу компании отчисляли платежи за пользование недрами и на нужды геологии. В сумме они могли колебаться от 6 до 26 процентов от выручки. Сколько назначить - решала конкурсная комиссия, та же самая, которая выбирала победителя конкурса на право разрабатывать месторождение. Но стали раздаваться голоса: раз точную цифру устанавливают чиновники - значит, это коррупция! Теперь все платят одинаковый налог, который сродни "средней температуре по палате". В результате мелкие и средние предприятия, чтобы рассчитаться с государством, изымают деньги из оборотных средств. А есть и такие, кто существенно недоплачивает. Ведь не секрет, что львиную долю прибыли компании получают от экспорта. И здесь они поставлены в неравные условия. Экспорт нефти ограничен: 33 - 34 процента от общих продаж компании. Но крупные "киты" имеют еще и нефтепереработку. И вывозят за рубеж бензина, масел и т. д. не меньше, чем сырой нефти.
Что же в итоге? Из строя выбыла существенная часть сырьевой базы страны, в разведку которой были вложены громадные деньги. Есть немало запасов на грани рентабельности. При гибкой налоговой шкале они бы работали, давая прибыль в бюджет.
- До сих пор в России государство, образно говоря, сдавало недра компаниям в аренду - по лицензии. Но в последнее время олигархи ратуют за концессию, при которой государство фактически уступает свое право собственности на недра компании, хотя и на оговоренный срок. Понятно, что для них такой порядок выгоднее. А для государства?
Александр Арбатов: Лично я не отдаю предпочтения ни той, ни другой форме. Недостаток лицензий - в огромном количестве предписаний, которые должна выполнять компания. Они связывают руки предпринимателям и создают почву для чиновничьего произвола. А при концессии территория отдается на откуп. Условия согласовываются. Если месторождение бедное или добыча трудна, можно дать льготы. А если "кусок жирный", компания вполне сможет нести и дополнительную нагрузку, платить по более высоким ставкам. Таким образом, и вопрос о дифференцированной природной ренте можно было бы решить, не перекраивая в очередной раз налоговую систему.
Виктор Орлов: Концессия привлекает возможностью индивидуального подхода к каждому объекту. Но ведь тогда государство должно будет заключить с компаниями договор на каждое месторождение и контролировать его соблюдение! В России сейчас в работе 1600 месторождений. 1600 договоров просто невозможно себе представить. Сотня - еще куда ни шло. Крупные компании держат по 100 - 200 лицензий. Как государству строить отношения с компанией, если с ней нужно заключить 200 договоров на разных условиях?! Сколько надо расплодить чиновников, чтобы они следили за исполнением этих соглашений? Это потребует не сокращения, а, наоборот, значительного увеличения аппарата.
- В последние 10 лет нас то пугают скорым истощением запасов, то уверяют, что в России их больше, чем в любой другой стране мира.
Александр Арбатов: В рамках страны запасы, конечно, небеспредельны. Ведь большие открытия всегда совершаются в первую очередь. Восточная Сибирь и Тимано-Печора, и Каспий с прилегающими районами содержат гораздо меньше разведанных запасов, чем Западная Сибирь и Волго-Урал. Шельф Сахалина, вообще запасы Охотского моря - это еще в пределах разумного. Но Баренцево море, Восточно-Арктический шельф могут нас разорить и "подвесить" на тонкой ниточке нефтяных и газовых цен. Пока мы доберемся до тамошних запасов, они могут просто оказаться уже невостребованными. Ведь уже "на пороге" замена нефти в моторном топливе другими веществами - водородом, например.
Виктор Орлов: Государство должно подготавливать площади для будущей разведки, которой потом займутся компании. На чистый лист, на белое пятно никто не придет. Компания лучше двинется куда-нибудь в Ливию или в Саудовскую Аравию, где есть готовые прогнозы. Государство должно провести комплекс необходимых работ и сказать: здесь возможно наличие месторождения. Эти работы в общем объеме затрат на геологию составляют процентов 10 - 15. После этого государство уже сможет привлечь инвестора, который вернет ему его затраты, будет работать дальше и платить налоги.
Нефтяная отрасль сегодня обеспечена разведанными запасами на 13 - 14 лет. Это нормально, когда есть резерв "на подходе". А вот его-то мы уже весь истощили. Сегодня в России вкладывается в геологию в 3-5 раз меньше, чем в других странах мира (в расчете на тонну добычи). Все вместе, и государство, и компании, дают на эти цели 1,5 миллиарда долларов ежегодно. А нужно бы 4 миллиарда. Это не значит, что недостаток надо восполнить непременно из бюджета. Но государство должно создать условия, чтобы привлечь компании в такой рискованный бизнес, каким является геологоразведка. Если компания на условиях риска ищет месторождение, она может потерять деньги и ничего не найти. И так может происходить не раз и не два. Зато когда месторождение найдено, компания должна иметь право взять его в разработку без конкурса.
- Думаю, с вами согласятся далеко не все. В последние годы не раз с тревогой говорилось о том, что компании отложили многие лицензии в долгий ящик, месторождения не разрабатываются, а из-за этого казна теряет значительную прибыль. Минприроды даже грозило отобрать у нарушителей лицензии и раздать их новым владельцам. Но на деле никаких грозных санкций не последовало. Выходит, что в руки олигархам попало - то пропало?
Александр Арбатов: Когда лицензии раздавали бесплатно, многие компании брали их впрок - почему не взять? Одна известная компания уже объявила о продаже "лишних" запасов. Но добровольное избавление от лицензий - дело канительное. Тут должно вмешаться государство и создать механизм. Ввести какую-то норму. И за те запасы, которые сверх нормы, брать, скажем, налог, как берут за арендованное имущество.
Виктор Орлов: Автором идеи передела запасов был прежний министр природных ресурсов Виталий Артюхов. С его уходом шум вокруг этой темы стал затихать. И слава богу. Ведь никакой очереди за "лишними" месторождениями нет. Действительно, в эпоху приватизации компании получили бесплатно лицензии на те месторождения, на которых работали еще тогда, когда были государственными предприятиями. А почему? Необходимо было как можно скорее закрепить месторождения за недропользователями, чтобы они платили налоги. Компании же и бесплатно не спешили их взять, они хотели как можно дольше работать "серым" образом и ничего не платить государству. Владельцев приглашали в тогдашний Комитет по геологии и вручали им лицензии чуть ли не силой. Да и сегодня: кому отдать так называемые "лишние" лицензии, кроме все тех же наших компаний, у которых, как вы говорите, избыток запасов?
- А западные инвесторы?
Виктор Орлов: Отдать иностранцам месторождения, а с ними и доходы с той отрасли, которая дает львиную долю бюджета? На это, разумеется, никто не пойдет.
Мы почему-то любим сравнивать себя с США, а ведь это страна - импортер сырья. Наши главные конкуренты - арабские страны - обеспечены разведанными запасами вдвое-втрое лучше нас. Чтобы наши компании могли устоять на мировом рынке, им нужны "жесткие локти". А это прежде всего запасы, потенциал, которым компании гордятся, под который могут брать кредиты и так далее.
- Большие споры вызывает так называемый "принцип двух ключей": сегодня недра находятся в совместном ведении центра и регионов, на лицензиях ставят подписи и федеральные, и региональные власти. Сейчас все чаще говорят о том, что нужно оставить лишь один "ключ" - федеральный. Регионалы, разумеется, не согласны, они говорят, что центр целенаправленно выбивает из-под них налоги и полномочия. Центр же заявляет о необходимости взять недра под жесткий контроль.
Виктор Орлов: Принцип "двух ключей" записан в Конституции, поэтому "избавиться" от него не так-то просто. Да и практика показала, что властям на местах часто многое виднее, чем из Москвы. На поиски новых месторождений местные власти, как правило, тратили больше, чем федеральные. Хотя сегодня их лишили сырьевых налогов, которые целиком и полностью уходят в центр.
Александр Арбатов: Я считаю, что "ключ" должен быть один - но совсем не обязательно федеральный. В Канаде, например, "ключом" владеют провинции. А центральная власть это учитывает, когда распределяет, скажем, трансферы. Или "ключ", или трансфер.
Можно и по-другому: пусть "ключ" будет в руках у центра, а регион получает деньги с компаний за оказание сопутствующих услуг. Ведь это не только отвод земель. Это нагрузка на соцкультбыт, на связь. Промысел может сильно изменить жизнь местных народностей - это надо учитывать. За все это власти могут выставить компании счет. И получить куда больше, чем они сейчас "выколачивают" при помощи второго "ключа".