Надо ли дальше снижать налоговую нагрузку на экономику в целом или на ее отдельные секторы?
Это достаточно сложный вопрос. Рассмотрим, как рассчитывается сегодня налоговая нагрузка: сумма собранных налогов соотносится к валовому внутреннему продукту и сравнивается с подобным показателем в других странах. Получается, что налоговая нагрузка в российской экономике в прошлом году составляла около 32 процентов, в 1999-м - 25,5 процента. Из этих данных напрашивается вывод, что налоговая нагрузка растет, но она, по сравнению с другими странами, невелика. Вместе с тем, более углубленный анализ показывает, что это не совсем так.
Рост показателя налоговой нагрузки связан в первую очередь с тем, что в последнее время увеличивается так называемая "собираемость" налогов. В 1999 году в нашей стране многие налоги поступали в бюджет в пределах 60-65 процентов от признанных самими налогоплательщиками сумм, а сегодня их поступления составляют около 90-95 процентов. Собираемость налогов поднялась за этот период на порядок. Тем не менее от 5 до 10 процентов подлежащих уплате налогов в бюджет все же не поступает. Хотя, как уже отмечалось, налогоплательщик сам признал необходимость их внесения в бюджет.
Кто за что заплатит
Второй показатель, влияющий на уровень налоговой нагрузки, - число налогоплательщиков, реально уплачивающих налоги. Сегодня в Российской Федерации половина потенциальных налогоплательщиков вообще не имеют никакого отношения к налоговым органам. Организации, законно зарегистрированные в установленном порядке, или не встают на налоговый учет или, встав на учет, не сдают налоговые декларации. А если и сдают, то показывают в них, что никакой финансово-хозяйственной деятельности они не осуществляли. Таких организаций в стране примерно 50 процентов. Когда считается валовой внутренний продукт, то при этом осуществляется так называемый "досчет" данного показателя на результаты деятельности теневого сектора экономики, достигающий порядка 25 процентов от суммы ВВП. В сумме же поступивших в бюджет налогов естественно отсутствуют неуплаченные этими организациями налоги.
Еще пять лет назад многие налоги поступали в бюджет в пределах 60-65 процентов от признанных самими налогоплательщиками сумм, а сегодня их поступления составляют 90-95 процентов - вот как выросла собираемость.
При подсчете реальной налоговой нагрузки нельзя не учитывать и фактор укрывательства от уплаты налогов. В бюджет, в частности, недопоступают огромные суммы средств за счет ухода от налогообложения посредством применения легальных схем, о которых сегодня очень много говорят. Кроме того, огромных размеров достиг нелегальный уход от уплаты налогов, в частности путем незаконного возмещения НДС как при внутренних оборотах, так и при экспорте.
И если посчитать, сколько же сегодня должны платить честные налогоплательщики, исполняя в полной мере налоговое законодательство, то необходимо добавить к сводному показателю налоговой нагрузки примерно пунктов десять. Получается, что налоговая нагрузка в целом по стране достигает 40-45 процентов, а это уже слишком большой показатель. Исходя из вышеизложенного следует неизбежный вывод - налоговую нагрузку на экономику в Российской Федерации надо снижать.
Сверхдоходы из скважины
Сейчас только ленивый не говорит о сверхдоходах, получаемых в сырьевых отраслях экономики, и о недостаточно высокой налоговой нагрузке в этой сфере, особенно в нефтедобыче.
В последнее время в прессе среди представителей исполнительной и законодательной власти появилось мнение, что надо резко увеличить нагрузку на сырьевой сектор экономики. Вместе с тем думается, что к вопросу увеличения налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики, не боюсь повториться, надо подходить достаточно взвешенно и осторожно. Сегодня становится более важным не изъять больше налогов в бюджет у сырьевого сектора, а сохранить эту отрасль, от которой, как показала практика особенно последних лет, напрямую зависит развитие экономики нашей страны. При этом все, кто пишут и говорят об изъятиях, должны отдавать себе отчет в том, что для успешного развития этой отрасли экономики нужны огромные капитальные вложения и что без достаточной прибыли эти вложения просто не могут быть осуществлены. Сверхдоходы организаций, добывающих углеводородное сырье, образуются, как правило, при достаточно высоких ценах на энергоносители (более 25 долл. за баррель нефти). И регулирование их распределения между государством и отраслью вполне поддается через механизм вывозных таможенных пошлин.
Конечно, экспортные пошлины, которые отсутствуют в большинстве стран, не самый лучший инструмент экономического регулирования. Тем более, что наша страна стремится к вступлению во Всемирную торговую организацию. Но, думается, пока применение этого инструмента является для нашей экономики неизбежным. Если бы цены на сырую нефть внутри страны были такие же, как на мировом рынке, этой проблемы не было бы. Сегодня, когда цены значительно различаются, более простого механизма, чем механизм экспортной пошлины, к сожалению, нет. Возможны, конечно, и другие механизмы изъятия сверхдоходов, но их расчеты более сложные и менее точные. Допустим, можно было бы считать налог на добычу полезных ископаемых с учетом коэффициента, учитывающего процент экспорта нефти или роста (уменьшения) мировой цены.
Вместе с тем имеется еще один вопрос, возникающий во взаимоотношениях государства и нефтяных компаний. Вопрос состоит в том, что надо отсечь дифференциальную ренту, которая образуется вне зависимости от усилий капитала и которая сформирована природой из-за того, что есть месторождения с более благоприятными климатическими, горно-геологическими и прочими условиями. Поэтому необходимо осуществить дифференциацию налога на добычу полезных ископаемых по месторождениям нефти и газа и сделать для бизнеса экономически выгодные условия для разработки не только легкодоступных месторождений, как это сегодня, к сожалению, происходит, но и труднодоступных, малорентабельных месторождений. В процессе проработки этих ставок налогов, дифференцированных в зависимости от всех условий, возможно, произойдет некоторое повышение налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики. Но, полагаю, что не может быть и речи о мифических 6-8 млрд. долларах дополнительных изъятий в бюджет только по нефтяному сектору. Думается, что это утопия. Возможно, подобные изъятия могут составить 2-3 миллиарда долларов в год, не более.
В связи с дифференциацией ставок налогов возникает вопрос о том, не приведет ли она к усилению коррупции, произволу чиновников? Думается, что данный вопрос несколько надуман, поскольку вполне решаем. Субъективное влияние чиновника на величину дифференцированных ставок нужно и вполне можно устранить. И сделать это необходимо с помощью законодательно установленной базовой ставки налога и предусмотренных в законе поправочных коэффициентов, привязанных к конкретным особенностям месторождений. Проект Методики определения этих особенностей еще несколько лет назад разработало Министерство энергетики Российской Федерации. Подобные вопросы в части усиления коррупции возникали и ранее, в частности тогда, когда готовился закон о едином налоге на вмененный доход. Практика показала, что система коэффициентов, привязанных к конкретным условиям деятельности организаций, практически полностью ликвидировала чиновничий беспредел.
В экономической литературе в связи с дискуссией о налогообложении сырьевого сектора экономики поднимается и вопрос о целевой направленности полученных государством дополнительных доходов от этого сектора экономики. Действительно, в каком направлении следует использовать получаемые дополнительные изъятия от нефти - это должно быть предметом достаточно большого и серьезного разговора. Вместе с тем думается, что было бы неверным связывать идеи стабилизационного фонда, дифференцированной ренты и изъятия сверхдоходов, как это нередко предлагается. Это совершенно разные вопросы. Я глубоко убежден в том, что все налоги должны быть обезличены, то есть они не должны быть целевыми. Поскольку изъятие доходов в сырьевых отраслях, как, впрочем, и в других, осуществляется в основном в форме налогов, то они должны поступать в бюджет, а в бюджете на соответствующий год должны расходоваться на цели, установленные законом.
Что же касается стабилизационного фонда, то его создание не может не вызывать серьезных сомнений. В нашей стране на сегодняшний день сложилась крайне низкая зарплата у учителей, врачей, всех работников бюджетной сферы. Много проблем с финансированием системы образования, здравоохранения, культуры. Создание же стабилизационного фонда, то есть дополнительных доходов бюджета, возможно лишь в условиях, когда в экономике нет серьезных социально-экономических проблем, и в бюджете страны появляются дополнительные доходы, которые могут быть направлены на решение проблем, могущих возникнуть в будущем. В нашей стране сегодня, как известно, за чертой бедности находится примерно треть населения. Поэтому все доходы, которые можно получить от сырьевого сектора экономики, нельзя считать какими-то мифическими дополнительными доходами, а только непосредственно доходами бюджета. Другое дело, каким образом их распределять. Для этого у нас есть законодательная и исполнительная власти, президент страны. Они должны в законе о бюджете на очередной год определить, как это и происходит ежегодно, какие приоритеты будут заложены в бюджет на следующий год.
Не льгота, а кредит
Многие экономисты полагают, что влияние государства на экономику, создание зон с особым экономическим режимом, предоставление различных налоговых льгот являются гарантией вывода тех или иных отраслей экономики, да и экономики в целом, на мировой уровень развития. В последние годы в налоговой политике России наметилась тенденция на существенное сокращение налоговых льгот и других преференций. Несмотря на это до настоящего времени остались льготы по налогу на добавленную стоимость, налогу на имущество организаций и ряду других налогов.
Вопрос о льготах, как все другие вопросы налоговой политики, не является однозначным. Полагаю, что линия на постепенную отмену налоговых льгот является предпочтительной. Льготы всегда непрозрачны, они ведут к тому, что кто-то имеет какие-либо преимущества и непременно воспользуется ими в качестве лазейки для ухода от налогообложения. Но льгота льготе рознь. Конечно, льготы на благотворительность, социальные льготы (например для инвалидов) должны, по-видимому, остаться.
В этой связи думается, что отмена так называемых инвестиционных льгот по налогу на прибыль была экономически оправданна. Этой льготой пользовались все без исключения организации. Между тем государство, в условиях недостаточности финансовых ресурсов, должно все-таки определять приоритеты и направлять финансовые результаты на развитие этих отраслей. Что сегодня является приоритетным - перерабатывающие отрасли. Тогда следует предоставить им не льготы, а инвестиционные налоговые кредиты. Это та же самая льгота, но она будет видна в бюджете, потому что в бюджете предусмотрены поступления всех налогов, а в его расходной части будут предусмотрены средства на предоставление инвестиционного налогового кредита. Естественно, в этом плане предпочтительно действовать через бюджет развития. Налоги поступают от всех, как положено по закону, но если у налогоплательщика имеется хороший проект, который даст быструю отдачу, в котором государство или общество заинтересованы, возможно и даже необходимо из бюджета развития выделить ему соответствующую ссуду.
Малый бизнес - особая статья
Что же касается малого бизнеса, то его развитие через бюджет не простимулируешь. Следовательно, ему надо предоставить другие возможности для развития. В свое время был принят соответствующий закон, который еще для отдельных малых предприятий в течение одного-двух лет будет действовать в части освобождения от налогообложения прибыли - в первые два года полностью, затем в размере 50 процентов от ставки и 75 процентов от ставки. Подобная льгота давалась для развития малых предприятий, поскольку другие финансовые возможности их поддержки, в том числе и банковский кредит, для них весьма ограничены. В настоящее время указанная выше льгота отменена, потому что ею пользовались не для развития малого предпринимательства, а чтобы просто не платить налоги. Обследование малых предприятий в субъектах Российской Федерации, проведенное в последние годы, показало, что в период освобождения от налогов (в первые два года) на этих предприятиях производство росло достаточно стремительными темпами, резко увеличивалась прибыль. Как только малые предприятия начинали платить положенные 50 или 75 процентов от установленной ставки налога, прибыль начинала падать и на четвертый год резко уменьшалась. На пятый год, когда налоги должны уплачиваться полностью, малые предприятия в большинстве своем начинали работать в убыток. Можно, конечно, обвинять и малый бизнес в том, что предприятия этого сектора экономики использовали льготы для "законного" ухода от налогообложения. Но решение - взять и отменить льготы вместо того, чтобы пересмотреть условия их предоставления, не лучшее. Эта льгота была дана с тем, чтобы стимулировать развитие малого бизнеса, а не для каких-либо других целей. Проведенный анализ показал, что так называемые "льготные деньги" направлялись на что угодно, только не на инвестиции. В этих условиях было бы целесообразно внести поправку к закону, которая бы обязывала малые предприятия при получении этой льготы не менее 50-70 процентов "сэкономленных" за счет льготы средств направлять на обновление производства, на развитие, на науку и т.д. Все. И вопросов бы не было.
Если говорить в целом о налоговых льготах для бизнеса, то речь идет не о том, нужно ли отменять, к примеру, толлинг. Толлинг безусловно нужен. Есть незагруженные мощности и есть возможность перерабатывать на них иностранное сырье. Вопрос в другом. Нужно ли оставлять лазейки в законодательстве при его использовании, чтобы уходить от налогообложения. Наше законодательство весьма своеобразно, поскольку в каждом законе возможно найти лазейку ухода от налогов. В данном случае то же самое происходит и с толлингом. К примеру, завозятся иностранные бокситы на переработку, производится алюминий. На производство алюминия затрачивается 15 процентов иностранных бокситов, 85 процентов российских. При этом вся вывозимая продукция сегодня освобождается от налогов. На каком основании? А потому, что в законе ничего не прописано, какова должна быть доля иностранного и российского сырья. Сегодня отдельные экономисты предлагают пойти по другому пути - вообще не освобождать подобную продукцию от полагающихся экспортных льгот. Я считаю, что это неверная позиция. С точки зрения экономиста данный вопрос простой, с точки зрения технолога, может быть, и сложный, но надо его решать. Если предприятие ввезло 15 процентов иностранного сырья, 85 процентов затратило своего сырья и вывезло 100 процентов готовой продукции, тогда следует 15 процентов этой продукции освобождать от налогообложения, а 85 процентов не освобождать. А бороться против толлинга не только бесполезно, но и вредно.
Чуть-чуть бы четкости
Все высказанные выше вопросы складываются в определенную позицию дальнейшего развития налоговой системы страны. Беспокоит нестабильность и отчасти неопределенность отдельных положений Налогового кодекса, форм и методов их принятия. Сейчас в нем много нерешенных вопросов, которые могли бы найти отражение в процессе проводимой в настоящее время налоговой реформы. А ведь Налоговый кодекс предполагался в качестве закона именно прямого действия, в качестве своего рода "библии" как для налогоплательщиков, так и для контролирующих органов.
Бесспорно, что развитие экономики страны напрямую зависит от качества ее налоговой системы, от ее возможности обеспечить экономический рост и финансовую стабильность. В последние годы в этом направлении многое сделано. Приняты главы Налогового кодекса Российской Федерации по налогам, обеспечивающим подавляющую долю доходной базы бюджета. Уменьшено число малоэффективных, но трудных в администрировании налогов, снижается налоговая нагрузка на экономику. Эффективнее стало налоговое администрирование. Все это дает основание говорить о том, что налоговая реформа близится к завершению.
Однако в этом деле много "минусов", которые пока не позволили решить ряд принципиальных общих проблем налоговой реформы, а также конкретных болезненных вопросов уплаты отдельных налогов.
В первую очередь, это непродуманность концепции реформы. Только этим можно объяснить, что в принятые главы Налогового кодекса по 2-3 раза в год вносятся поправки, некоторые главы фактически переписаны заново (об акцизах, о едином сельскохозяйственном налоге). Принятая глава кодекса о налоге с продаж через два года отменяется. Стабильность налогового законодательства не обеспечивается, на сегодня поправки превышают по объему принятые главы кодекса.
Отдельные главы Налогового кодекса принимались без обоснований, нередко - "с листа", и в результате в них много непродуманного.
Например, главой о налоге на прибыль установлено, что при определении налоговой базы по налогу на прибыль расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, осуществленные (понесенные) налогоплательщиком. В то же время кодекс не содержит определения того, что можно относить к обоснованным расходам. Перечень расходов, учитываемых в целях налогообложения, оставлен кодексом открытым. Все это дает возможность занижать налоговую базу для исчисления налога на прибыль и сумму налога, подлежащую взносу в бюджеты. В результате создаются условия, при которых не выполняются задания федерального бюджета по этому налогу, теряется важнейший налоговый доход региональных и местных бюджетов.
Более того, нет определенности с количеством налогов. Принятыми, но не действующими главами 13, 14 и 15 части первой Налогового кодекса было установлено 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов. В принятом 18 ноября 2003 года в первом чтении по инициативе правительства Российской Федерации Федеральном законе "Об изменениях и дополнениях в Налоговый кодекс Российской Федерации и о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" налогов и сборов осталось значительно меньше: 10 федеральных, 2 региональных и 4 местных.
Принципиальный вопрос - о статусе таможенной пошлины. Частью первой Налогового кодекса она была отнесена к налоговым доходам. Бюджетной классификацией и Бюджетным кодексом Российской Федерации эта пошлина также определена в качестве налогового дохода. Но в то же время ее администрирование регулируется Таможенным кодексом Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О таможенном тарифе". Названным Федеральным законом об изменениях и дополнениях в Налоговый кодекс Российской Федерации и о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" таможенную пошлину предлагается исключить из состава налогов.
Полагаю, что такое решение противоречит принципу единства налоговой системы. Таможенную пошлину необходимо классифицировать как налог. Иначе вопросы регулирования этих платежей становятся прерогативой исполнительной власти. К настоящему времени ГТК России и его органы издали около 4 тысяч подзаконных актов по регулированию внешнеэкономической деятельности. В них много неточностей, противоречий. Это размывает нормативную базу, усложняет контроль, дает возможность минимизировать, а нередко и не платить установленные платежи.
Возвращаясь к Налоговому кодексу Российской Федерации, хотелось бы отметить, что, несмотря на постоянное внесение поправок в Кодекс, он сохраняет много недостатков, нерешенных вопросов. Усилия ученых и практиков должны в настоящее время стать направлением на выработку конкретных предложений по совершенствованию как Налогового кодекса Российской Федерации, так и налоговой реформы в целом.