- Проблема кроется уже в самом названии "два ключа". Ключ - это приспособление для запирания. Запирается экономическое пространство. Когда "дверь" заперта, нельзя осваивать новое месторождение, дать людям работу, бюджету - деньги, а экономике - те самые проценты ВВП, о которых в последнее время так много говорят.
Мы не занимаемся "перетягиванием одеяла" в сторону центра, а исходим из того, что "дверь" не надо запирать вообще - ни одним "ключом", ни двумя. У государства есть задача - способствовать развитию экономики.
Подала компания заявку на геологическое изучение месторождения, значит, собираем аукционную комиссию, где представители центра и регионов заседают вместе. В аукционной комиссии садятся вместе представители регионов и представители федеральной власти. Принимаем решение и двигаемся дальше.
- Однажды, говоря о сырьевой политике местных администраций, вы употребили слово "шантаж". Что вы имели в виду?
- Регионы шантажируют не столько федералов, сколько компании. Используют то самое право "запертой двери". Компания хочет разрабатывать месторождение. А губернатор отвечает, что администрация пока не планирует вводить его в строй. И вот компании пускаются на разного рода ухищрения, чтобы добиться своего. Один из ярких примеров - господин Бутов, губернатор Ненецкого автономного округа. У него совершенно определенная позиция: сдерживать освоение полезных ископаемых. А другие губернаторы готовы отдавать месторождения в разработку, но они категорически против того, чтобы выдавать лицензии на аукционе. Они признают только конкурс. Понятно, почему: на аукционе все просто, побеждает тот, кто больше платит. А конкурс учитывает очень много факторов, и там гораздо проще принять субъективное решение. МПР в этом вопросе занимает твердую позицию: только аукцион. И она совпадает с позицией президента Российской Федерации, которую он сформулировал в своем Послании к Федеральному Собранию: создать прозрачную, некоррупционную систему недропользования. Поправка о "ключах" как раз направлена на решение этой задачи.
- Многие эксперты считают, что нужно не только отменить конкурсы, но и сами лицензии как таковые. Вместо этого предлагают отдавать недра компаниям в концессию. Сейчас МПР работает над новой редакцией Закона "О недрах": что вы выберете?
- Прежняя редакция Закона "О недрах" отслужила 12 лет. Она нормально работала, экономика развивалась. Но практика выявила и целый ряд проблем.
Одна из них - это практически полное отсутствие контроля государства за эксплуатацией месторождений. В стране сейчас действуют 16 тысяч лицензионных соглашений, и все они разные. Немало таких, где сроки начала добычи полезных ископаемых вообще не указаны. Есть примеры, когда лицензия выдана, а месторождение не эксплуатируется по 9-10 лет и больше. А ведь эти месторождения могли бы дать работу тысячам людей.
Вторая проблема - когда месторождения эксплуатируются по принципу "снять сливки". Значительная часть полезных ископаемых остается в земле.
Третья проблема: считайте, уже 10 лет добыча полезных ископаемых у нас в стране намного опережает разведку новых месторождений. Если так и дальше пойдет, то уже в ближайшем будущем Россия столкнется с недостатком сырья и необходимостью год от года снижать добычу. Готова ли к такому повороту наша экономика? Или, пока не поздно, уделить серьезное внимание геологоразведке?
Поэтому сейчас главная задача - сформулировать четкий перечень требований государства к добывающим компаниям. А какая форма больше соответствует необходимому содержанию - лицензия, концессия или что-то другое - об этом сейчас консультируются наши юристы. Думаю, к концу года, когда проект новой редакции закона "О недрах" будет представлен в правительство, мы сможем ответить на этот вопрос.
- Специалисты давно бьют тревогу по поводу того, что разведка месторождений почти не ведется. Они упрекают государство в том, что оно отдало геологию на откуп компаниям, упразднило специальные отчисления на ее нужды и уничтожило фонд, где эти деньги собирались. Да и сами компании вряд ли захотят бороться на аукционе за "белое пятно", за территорию, на которую толком даже нет геологического прогноза.
- Резон в этих рассуждениях есть. Прежде чем приглашать компании на аукцион, мы должны дать им хотя бы начальную информацию. Первичные риски, сбор первичных данных государство должно брать на себя, это его работа.
Что касается источников финансирования этих работ, то здесь мы будем действовать поэтапно. Я думаю, сначала мы должны предоставить максимальные возможности для работы частным инвесторам. Сегодня многие компании не вкладывают деньги в разведку месторождений только по одной причине: нет гарантии, что, открыв месторождение, компания получит его в разработку. Механизм передачи прав существует, но он недостаточно четкий. Убежден, что в этом случае права инвестора должны быть четко защищены: если компания открыла месторождение, истратила на это деньги, права на эксплуатацию должны быть у нее. И никаких дополнительных аукционов. В противном случае крупных инвестиций в геологоразведку мы не дождемся.
Если же денег компаний окажется не достаточно для пополнения сырьевой базы страны, то министерство природных ресурсов выйдет с предложением к коллегам из Минфина: увеличить финансирование геологии из бюджета. И для этого вовсе не обязательно вводить целевой налог.
- Кстати, о налогах. Весной единый налог на добычу полезных ископаемых был увеличен. Прения в Госдуме были жаркими. Многие авторитетные эксперты доказывали, что этот налог не должен быть единым для всех. Ведь затраты на тонну добытой нефти, к примеру, на разных месторождениях подчас отличаются в несколько раз. Налог же для всех одинаков. Из-за этого многие месторождения не разрабатываются. А при гибкой налоговой шкале они бы работали. Но налог все же остался пока единым. А в будущем?
- Не спорю, нынешняя система налогообложения несовершенна. Но задачи надо решать поэтапно. Сейчас для нас самое главное - создать правовые нормы, позволяющие эффективно разведывать и разрабатывать полезные ископаемые. Что касается экономической модели - это следующая задача. Разумеется, дифференцированный налог на добычу лучше. Вопрос в том, сможем ли мы создать объективные правила его применения, такие, чтобы ими не спекулировали чиновники и чтобы сами компании не могли словчить. Работа ведется. Я думаю, к тому моменту, когда мы будем вносить в правительство проект новой редакции закона "О недрах", мы сможем сформулировать и предложения по экономической модели.
Однако подходить к решению этого вопроса надо очень осторожно. Мы советовались с компаниями. Они говорят: мы взяли кредиты в банках, мы рассчитали инвестиционные проекты со сроками окупаемости по 10-15 лет, заложили в них сценарные условия. А вы сейчас собираетесь их изменить. Все наши расчеты, все наши обоснования посыплются. Словом, можно не пояснять: налоговая система должна быть не только гибкой, но и стабильной, меняя ее, надо исходить из принципа "не навреди".
- Недавно три компании - "ЮКОС", "ЛУКОЙЛ" и "Шелл" получили от минприроды серьезные предупреждения за то, что они не выполняют условия, записанные в лицензиях на месторождения, и не начали добывать нефть в оговоренный срок. Если положение не будет исправлено в самые сжатые сроки, они могут и вовсе лишиться своих лицензий. На такой "революционный" шаг минприроды решается впервые. Однако обсуждение ситуации вокруг других месторождений - Штокмановского, Ковыктинского, Сахалинского шельфа - было отложено и до сих пор не возобновилось. Неужто лоббистам крупных компаний удалось заблокировать процесс?
- Все не так плохо, просто на одном заседании рабочей группы нельзя обсудить сразу 10 месторождений. Сейчас мы готовимся ко второму заседанию. На него тоже вынесут не весь список "штрафников", а лишь 2 - 3 компании. Вообще это будет продолжительная и кропотливая работа, поскольку после компаний-гигантов мы начнем заниматься и компаниями второго уровня.
- Ковыктинское газоконденсатное месторождение в Иркутской области фигурирует в межправительственных контрактах, в частности с Китаем. Если у компании "ТНК-ВР" вдруг отзовут лицензию, не будут ли нарушены сроки контрактов и не разразится ли международный скандал?
- Ни в каких политических играх мы не участвуем. И задачи непременно отобрать лицензию перед собой тоже не ставим. Наша задача - добиться, чтобы компании четко назвали сроки, когда они начнут разработку месторождений, средства, которыми они располагают, и т. д. И чтобы мы могли контролировать процесс. Изъятие лицензии - крайняя мера. Главное - ввести месторождения в эксплуатацию.
- "Штрафные" лицензии есть в России, наверное, у каждой компании. В том числе и у самых богатых, самых крупных. Кто же тогда возьмет "освободившиеся" месторождения? Или вы планируете широко открыть дверь для западных инвесторов? До сих пор в сырьевой комплекс, самый прибыльный, их пускали ограниченно.
- Сырьевой рынок в России закрыт и монополизирован. Поэтому вам и кажется, что круг претендентов ограничен. Желающих разрабатывать месторождения и делать на этом деньги очень много. Ведь именно эта отрасль в короткий срок создала немалое количество миллионеров и даже миллиардеров. Сюда рвется малый и средний бизнес.
- Но малый и даже средний бизнес не потянет разработку таких месторождений, как Ковыктинское или Штокмановское.
- Безусловно. Но есть и другие объекты. Ими тоже нужно заниматься.
- В последнее время вы часто комментируете работу над проектом новой редакции закона "О недрах". Зато давно уже ничего не слышно о проектах Лесного и Водного кодексов, в работе над которыми МПР принимает активное участие. Их собирались принять еще в летнюю сессию Госдумы. Однако они не прошли еще и первого чтения.
- Работой над этими документами руководим не мы, а министерство экономического развития и торговли. Они лучше знают все подробности и предполагаемые сроки. Однако могу сказать, что по нашей инициативе в проект Лесного кодекса внесли важные поправки. Решили пока не вводить право собственности на лес. Ведь долгосрочная аренда - 99 лет - это почти та же собственность. Зато общественное мнение не будет так взбудоражено. А для инвесторов создаются хорошие условия.
Новая редакция проекта Лесного кодекса не дает права арендатору леса ограничивать доступ граждан в свои угодья. Попытка ввести такое ограничение вызвала взрыв негодования общественности. Сегодня вход в лес свободен для тех, кто идет туда собирать грибы и ягоды или просто гулять.
Из министерства природных ресурсов в редакцию пришло такое письмо:
"Правительство внесло в Государственную Думу поправки к действующему Федеральному закону "О недрах", принятые в первом чтении 2 июля. Просим вас оказать содействие в предоставлении комментариев ваших журналистов, аналитиков и специалистов по следующим вопросам: (публикуем их рядом, чтобы с ними могли познакомиться все читатели. - Ред.) Ответы можно присылать на адрес victori@mnr.gov.ru, по факсу 254-82-61, по почте: 123995, г. Москва, Большая Грузинская улица, дом 4/6. Министерство природных ресурсов".
Что бы это значило? Еще один знак, что дистанция между властью и обществом сокращается? Ответы руководителей регионов и добывающих компаний, да и всех читателей могут скорректировать позицию МПР. А теперь представим, как могли бы звучать вопросы от других ведомств накануне принятия важнейших решений. Скажем: "Что должен сделать ЦБ, чтобы успокоить рынок и вкладчиков?" Или: "Кто, на ваш взгляд, должен финансировать замену льгот денежными выплатами: федеральный бюджет или региональные?" Или: "Есть ли у ЕГЭ альтернатива, чтобы сделать высшее образование более доступным?"
Пять вопросов министра
1. Кто с точки зрения безопасности страны должен выдавать лицензии на стратегические полезные ископаемые (нефть, газ, алмазы, металлы и пр.) - федеральный центр или региональные власти?
2. Выгодно ли региональному бизнесу, когда руководители субъекта Федерации самостоятельно принимают решения о выдаче лицензий на разработку общедоступных полезных ископаемых (песок, щебень и пр.)?
3. Сдерживает ли принцип "двух ключей" (процесс выдачи лицензий зависит одновременно от МПР России и руководителя субъекта РФ) развитие геологоразведки и воспроизводство минерально-сырьевой базы?
4. Располагаете ли вы информацией о случаях, когда лицензии на недропользование не выдавались из-за отсутствия подписи руководителя региона или же органов местного самоуправления?
5. Выгодно ли государству и недропользователям сокращение сроков приема заявок на участие в аукционе с 3 - 6 месяцев до 45 дней?- Юрий Петрович, принцип "двух ключей" (равные права регионов и центра в распоряжении подземными богатствами) записаны в Конституции. Не говоря уже о том, что сами регионы восприняли новшество в штыки. Так ли уж необходимо менять правила игры?