На одном из апрельских заседаний правительства была поставлена цель - изменить принципы построения бюджета, перейдя к целевому принципу его построения; в мае вышло соответствующее постановление, которое затем получило конкретизацию в Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Предполагается, что первые наработки реформирования бюджетного процесса будут учтены уже при подготовке федеральных бюджетов на 2005 и 2006 годы. А окончательно из стадии эксперимента этот процесс должен выйти через два года, так что бюджет-2007 будет разрабатываться уже по-новому, после внесения соответствующих законодательных изменений в Бюджетный кодекс.
От какого наследства мы отказываемся
Сама концепция выделения бюджетных средств не просто по факту существования той или иной бюджетной организации, а в оплату получаемых обществом конкретных результатов теоретически столь же проста и логична, сколь трудна для практической реализации.
Напомним, что сейчас бюджетирование - затратное, по сметам, его главный принцип - индексация и поддержание сложившихся расходов. При подготовке проекта бюджета в заявках, поступающих от отраслевых министерств в минфин, потребности в финансировании базируются, как правило, на корректировке объемов бюджетных сумм, выделенных в предыдущем году, а не на количественно измеримых и социально значимых результатах расходования государственных средств.
При такой системе в качестве крупного достижения правительства обычно преподносится изменение сложившихся ранее пропорций расходных статей. Так, предметом гордости последних лет стал опережающий рост расходов на образование, здравоохранение и науку, что по идее должно демонстрировать усиление социального крена в бюджетной политике. Однако сказать, на что действительно пошли общественные деньги, принесли ли они какую-то реальную отдачу, в большинстве случаев невозможно, да никого это и не интересует. Увязки затрат с результативностью бюджетных расходов нет. При этом значительная часть бюджетных услуг предоставляется государством напрямую, через сеть бюджетных учреждений, для которых такие понятия, как финансовая эффективность и результативность, вообще нонсенс.
Главное - результат
Казалось бы, безадресность государственных расходов преодолевается применением федеральных целевых программ. Но практически и при их обосновании результаты зачастую сформулированы так, что не поддаются точной количественной оценке, а сами программы не позволяют судить о степени достижения поставленных целей.
Подсчитано (правда, не очень понятно - как), что переход к выделению средств под ожидаемый конечный результат может привести к росту эффективности расходов (использования ресурсов) на 20 процентов. С другой стороны, смежную - административную реформу не удастся запустить в полном объеме без использования подобных бюджетных технологий. Пока принципы бюджетирования государственных структур в России не изменятся, существование автономных органов государственного управления невозможно. А значит, невозможно выстроить отношения между государством (в лице министерств) и агентствами по образу отношений между собственником и управленцем, что и было первоначальным принципом административной реформы (правда, идея эта как-то затерялась в ходе ее практической реализации).
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, кажется, вполне вписывается в общую систему приоритетов нынешней власти.
Нет принципиальной неясности и в том, что надо сделать в части управленческих действий. Предстоит сформулировать цели деятельности министерств; поставить задачи, которые необходимо решить для достижения этих целей; определить функции, которые ложатся на министерства в связи с решением этих задач; разработать мероприятия (программы), которые необходимо профинансировать для выполнения этих функций. Одновременно должна пройти инвентаризация организаций государственного сектора экономики. Их необходимо проанализировать на предмет соответствия их функций и задач государственным нуждам. Организации, не удовлетворяющие этим критериям, должны быть сняты с бюджетного финансирования и либо приватизированы, либо ликвидированы. Там, где это возможно, надо перевести бюджетные потоки с производителей на потребителей бюджетных услуг. Количество бюджетополучателей в итоге должно сократиться.
Все это - технические вопросы, с которыми аппарат, надо думать, справится. В чем же "сердцевина" проблемы, заставляющая опасаться, что и с этой реформой получится "как всегда"?
Хорошо забытое старое
Экономисты советского "розлива" в словосочетании "программно-целевое бюджетирование", которое мы сегодня, как и прочие идеи в области государственного управления, импортируем с Запада, наверняка услышат что-то хорошо знакомое. Оно и понятно - бюджетная сфера, в сущности, и есть та самая социалистическая экономика, где "мерилом работы считают усталость" и рыночные критерии не работают. Просто она сжалась сегодня примерно до 40 процентов ВВП.
Главная загвоздка: как оценить эффективность произведенных бюджетных затрат? В сущности, тут мы сталкиваемся примерно с той же задачей, что стояла перед советской экономикой, в которую лучшие экономические умы также пытались встроить увязку между выделяемыми из бюджета средствами и результатами деятельности "хозяйствующих субъектов". Для этого приходилось придумывать некие имитации рыночных механизмов, формировать целевые программы, изобретать показатели успешной или, наоборот, неудачной деятельности, использовать методы материального и морального стимулирования... В целом, как мы знаем, все это не сработало. Не сработало, в частности, еще и потому, что общественный сектор по природе своей трудноизмерим. Ну, например, чем мерить эффективность пожарной охраны - числом потушенных пожаров или их отсутствием и т. п.?
Существует опасность, что на практике стратегические и тактические цели министерств будут сформулированы в виде бесспорных и столь же бессодержательных лозунгов. В прошлом году было проведено что-то вроде добровольного эксперимента - всем главным распорядителям бюджетных средств (министерства и ведомства, Академия наук и т. п.) предложили подать бюджетную заявку в виде сформулированных целей и задач, на которые собирается тратить деньги данная структура, и оценить стоимость достижения каждой отдельной задачи и подзадачи. В эксперименте приняли участие 80 процентов главных распорядителей бюджетных средств. В результате чиновники задумались над тем, чем же они занимаются и подо что просят денег у минфина, и это уже большой шаг вперед. Однако в целом поданные заявки были оценены крайне не высоко.
Действующая система учета, отчетности и контроля за исполнением бюджета носит затратный характер, то есть позволяет оценивать главным образом правомерность расходования государственных средств, а не результативность их использования. Не налажена система измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования посредством их регулярного мониторинга и периодических оценок. На Западе оценкой эффективности бюджетных услуг занимаются разнообразные независимые негосударственные ассоциации, которых у нас тоже нет.
Не все измеряется цифрой
Формальный подход к оценке работы бюджетных учреждений по количественным показателям несет в себе опасность использования сомнительных критериев, с которыми станет не лучше, а хуже. Тот же западный опыт показывает, что в этой работе нельзя все формализовать. Результат перехода к новой системе обычно состоит в том, что действия чиновников направлены не на выполнение своих функций, а на то, чтобы эти количественные показатели были достигнуты несмотря ни на что. В итоге, казалось бы, вполне объективные и количественно выраженные критерии, такие, как число раскрытых преступлений или количественно вылеченных больных, могут нацеливать соответствующие организации на совершенно определенное поведение подобно тому, как действовал показатель плана "по валу" в советской экономике.
За рамками текущих результатов могут остаться и долгосрочные последствия деятельности тех или иных ведомств. Так, для здравоохранения количество обслуженных пациентов (непосредственный критерий) и снижение уровня заболеваемости (долгосрочный результат) связаны довольно косвенно. Кроме того, в общественном секторе достижение некоей цели обычно сложно приписать одному ведомству. Это и то же здравоохранение, и снижение наркотической и алкогольной зависимости, и много другое.
В результате форсированное внедрение метода "программно-целевого бюджетирования" таит в себе опасность погони за ростом формальных, "спущенных" сверху показателей в ущерб содержательной стороне работы.
Поэтому увеличение степени самостоятельности отраслевых министерств в управлении государственными расходами должно как-то соотноситься с состоянием и возможностями методов планирования и измерения социально-экономических результатов. Нужна прозрачная информационная система, позволяющая отслеживать и оценивать выполнение программ и деятельность министерств на основе точных, достоверных, оперативно собранных данных. Через Интернет и иные каналы доступ к детальным отчетам об использовании общественных средств должен быть открыт всем заинтересованным лицам и организациям. Только такая открытость и прозрачность, а не просто внедрение формальных числовых критериев и отчетов по ним ведомств позволит реально, и только там, где это возможно и разумно, перейти к новому порядку бюджетного планирования.