Так получилось, что основные новации бюджетного процесса, привлекшие основное внимание в последнее время, были связаны с институциональными изменениями в бюджетной сфере и развитием бюджетных технологий. Это и первые практические шаги по переходу к новым принципам построения бюджета, основанным на финансировании бюджетополучателей по результатам их деятельности, и разграничение обязательств и полномочий между бюджетами разных уровней, и наиболее заметный "кит" реформаторской программы нынешнего года - замена натуральных льгот денежными компенсациями. Все это отражает четко прослеживаемый курс в реформаторской деятельности нынешней власти - начать наведение порядка с госсредств, с бюджетной сферы. Результаты всей этой деятельности предсказать пока трудно, но здесь хотя бы видно стремление "разворошить" этот дошедший до наших дней без каких-либо изменений рудимент социализма.
Колебания роста денег в обращении в последние полтора года приняли огромный размах, вызывая то перегрев кредитного рынка, то кризис ликвидности.
Что же касается макроэкономических параметров бюджета, то вот уже несколько лет подряд они базируются на одних и тех же принципах, напоминая действия прижимистого и консервативного рантье, тратящего минимум на обеспечение безопасного, но скудного существования, и собирающего излишек "на черный день". В основе бюджетов всех последних лет были экономия, резервирование нефтяных сверхприбылей при сокращении социальных обязательств государства и продолжающемся выходе его из бизнеса. Начиная с 2000 года и действия Центробанка, и бюджетная политика по существу выстроены так, чтобы экономика "не заметила" произошедшего с тех пор повышения мировых цен на нефть и другие сырьевые ресурсы. И сегодня, несмотря на зашкаливающую за 40 долларов за баррель цену нефти, экономика реально живет при 20, все остальное механизм бюджетного профицита выводит из хозяйственного оборота. С нынешнего года эта политика оформлена законодательно и так называемые "конъюнктурные" доходы бюджета срезаются и направляются в стабилизационный фонд - и далее в ценные бумаги зарубежных правительств.
Однако в последнее время все чаще высказываются сомнения в оправданности такой политики. Где предел наращивания валютных резервов, в том числе и аккумулируемых стабилизационным фондом? Оправдан ли профицит бюджета в нынешних условиях, когда растущие валютные и бюджетные поступления обеспечены даже не столько конъюнктурой, сколько бурным ростом физических объемов производства и экспорта? И если ему предстоит сойти на нет, то в каком направлении - снижения налоговой нагрузки или роста государственных расходов будет двигаться бюджетная политика?
Предстоящее в ближайшие дни обсуждение бюджета дает хороший повод проинвентаризировать суждения на эти, наиболее неоднозначные стороны бюджетной политики, в последнее время все чаще привлекающие внимание аналитиков.
Лечится ли хронический профицит?
Главная макроэкономическая цель, которой оправдывается сохранение бюджетного профицита, - законсервировать существующую модель роста, в которой внутренне-ориентированные отрасли защищены от конкуренции импорта, а экспортно-ориентированным (в основном - сырьевым) обеспечивается повышенная рентабельность. В рамках этой модели профицит бюджета дает возможность поддерживать заниженный курс рубля без заметных инфляционных последствий, обеспечивая сокращение прироста денежной массы, формирующейся в результате покупок валюты в резервы.
Такая политика сыграла свою роль в запуске механизмов роста в первые послекризисные годы. Но в современных условиях она опирается по крайней мере на три часто повторяемые, но неочевидные и не подтверждаемые расчетами предпосылки.
Первое. Не доказано, что для дальнейшего роста нужен именно заниженный курс рубля. Эта связь, очевидно, сомнительна не только в отношении конкурентоспособности нашего экспорта на внешних рынках, но и в отношении конкурирующего импорта- практически выявить влияние курса на его объемы не представляется статистически возможным. Да, импорт в последнее время быстро растет, то точно сказать, какая часть его прироста вызвана "эффектом замещения" отечественной продукции, а какая расширением спроса, сказать нельзя. Обычно повторяется избитый тезис, что конкуренцию с импортом российские товары выдерживают только ценовую, но сегодня в большинстве случаев скорее именно импортная продукция растет за счет относительно невысоких цен на нее. С другой стороны, конкуренция импорта обычно способствует инвестициям, расширяя спрос и на отечественную продукцию. Наконец, в том случае, когда импорт не имеет отечественных товаров-заменителей, как, например, в случае различных видов оборудования, его дороговизна просто тормозит инвестиции и рост.
Второе. Ниоткуда не вытекает, что дальнейший экономический рост в России может быть обусловлен только благодаря сырьевому, в частности нефтегазовому, экспорту. По предварительным данным, составляющие роста изменились во втором квартале, но так, что изменение итоговых цифр незаметно. Если исходить из того, что период роста, "ведомого" экспортно-ориентированного развитием, завершается, то профицит бюджета становится ненужным и даже вредным.
Третье. Не доказано, что рост ВВП в последние годы (в отличие от конечного потребления) обеспечивается именно в связи с благоприятной ценовой конъюнктурой на внешних рынках и конъюнктурное падение, скажем нефтяных цен, вызовет немедленную стагнацию и спад в экономике, на случай которого и формируются бюджетные излишки. Можно очертить и контуры обратной связи, по которым благоприятная внешняя конъюнктура негативно воздействует на производство в стране (в частности, из-за общего роста потребления благоприятная конъюнктура способствует опережающему росту издержек на зарплату). Эмпирически это подтверждается развитием в конце 1998-1999 годов, когда при самой неблагоприятной внешней конъюнктуре достигались наиболее высокие темпы развития и проблема была лишь в обслуживании внешнего долга.
Таким образом, с точки зрения создания условий для роста целесообразность политики противодействия укреплению рубля, выталкивания капиталов и сохранения бюджетного профицита (т.е. искусственной имитации условий цены нефти в 19 - 20 долларов за баррель) вряд ли можно обосновать. Величина "срезанных" бюджетным профицитом конъюнктурных доходов сверх этого уровня и выведенных за рубеж по официальным каналам (в виде золотовалютных резервов) доходов составила за четырехлетие порядка 65 - 70 миллиарда долларов (в т.ч. порядка 50 - 60 - нефтегазового комплекса), и более 25 миллиарда долларов пошло на уплату внешнего долга. Этот отток капитала, организованный денежными властями, практически полностью погасил влияние благоприятной конъюнктуры. Конечно, это не совсем "зряшные" расходы, поскольку такой ценой обеспечены макроэкономическая стабильность (которой, правда, ничто и не угрожало) и некоторый страховой запас на будущее. Но стоило ли идти на эти колоссальные траты для достижения этой цели и тем более нужно ли идти на них и дальше - это большой вопрос.
Тем не менее, реализуя политическую установку на ослабление рубля, политика Центробанка в последнее время явно заключается в том, чтобы стимулировать отток капитала. Именно это дает возможность одновременно уложиться и в нормативы инфляции и укрепления рубля. ЦБ проводит интервенции, лишь когда появляются признаки укрепления рубля, однако, если спрос на валюту начинает расти, он бездействует или реагирует очень вяло, очевидно, опасаясь изымать рублевую ликвидность. (Исключение было сделано лишь в пиковой точке июльского кризиса.) Вероятно, в настоящее время Центральный банк считает, что темпы роста денежных агрегатов - а это не только результат оттока, но и профицита - невысоки и это позволяет занять более жесткую позицию в укреплении рубля, меньше заботясь об инфляции. Наоборот, банковская система получает таким образом дополнительную ликвидность.
Наконец, о роли бюджетного профицита в регулировании денежного предложения. До начала прошлого года простая схема снабжения экономики деньгами, когда эмиссия шла под валютные резервы и частично стерилизовалась профицитом бюджета, как-то срабатывала. Однако с прошлого года колебания потоков валюты в страну и из страны приняли огромный размах в связи с движением спекулятивных банковских капиталов. Практически схема денежной эмиссии "резервы - профицит" не справляется, и колебания роста денег в обращении в последние полтора года также приняли огромный размах, вызывая то перегрев конъюнктуры кредитного рынка, то кризис ликвидности. Причем в последнем случае оказалось, что у ЦБ нет иного рычага наращивания ликвидности, кроме такого грубого, как снижение нормы обязательных резервов. Ясно, что нужны более тонкие средства регулирования денежного предложения, такие как операции на открытом рынке и механизм рефинансирования банков, что и происходит во всем мире. Бюджет же должен решать свои задачи и быть "отделен" от денежной политики.
Доходы или расходы?
Надо сказать, что в бюджете 2005 года определенные сдвиги в направлении сжатия профицита намечаются, но будут ли они реализованы и как? Значительный профицит бюджета в целом сохранится. По бюджету расширенного правительства он ожидается в размере 1,2 процента ВВП (2004 год - 1,8 процента ВВП). Практически целиком профицит образуется на федеральном уровне (2005 год - 1 процент ВВП).
Тем не менее в 2005 году, на два года раньше, чем прогнозировалось вначале, правительство планирует притормозить рост стабилизационного фонда. Уже на конец 2004 года размер фонда составит 417 миллиардов рублей (что примерно в три раза больше, чем ожидалось при принятии бюджета нынешнего года). За год в него должно поступить 267,7 миллиарда рублей. В результате уже в первые месяцы 2005 года объем стабилизационного фонда может превысить порог в 500 миллиардов рублей. Излишки в размере около 180 миллиардов планируется из фонда изъять и потратить на покрытие дефицита Пенсионного фонда и Фонда медицинского страхования (этот дефицит возникнет в результате сокращения единого социального налога), а также выплату внешнего долга (все цифры - предварительные).
Но и тут есть вопросы. Такой подход к использованию стабилизационного фонда не единственно возможный. Например, дополнительные поступления от нефтяной отрасли лучше было бы использовать для целевых инвестиций, способных поднять российскую промышленность. Слабые места подобных предложений - участие в организации таких программ госчиновников, поэтому трудно ожидать, что вложенные средства принесут результаты. Но и финансирование пенсий за счет Стабилизационного фонда создаст опасную ситуацию, если государство не выработает иных, чем нефтяные доходы, механизмов выполнения своих обязательств.
По мнению многих, главная проблема экономики не в пассивности государства, а наоборот - в явно избыточном налогообложении. Правда, масштабы перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства сейчас немного уменьшаются: доходы - с 36,2 процента ВВП до 34 процентов, непроцентные расходы - с 32,3 процента ВВП до 31,3 процента. Доходы федерального бюджета также уменьшатся - с 19,3 процента ВВП в 2004 году до 17,2 - в 2005-м. И все же к той трети совокупных доходов, которую государство берет официально, прибавить еще как минимум 10 процентов ВВП на взятки и прочее, то получается, что половина создаваемого экономикой перераспределяется государством. Иными словами, с точки зрения гражданина, содержание государства стоит ему почти столько же, сколько все остальные жизненные блага. Даже если вычесть отсюда то, что идет на социальные нужды, то вывод напрашивается сам собой: ни по качеству, ни по объему предоставляемых услуг этот государственный монстр того не стоит. Понятно стремление нынешнего правительства хоть как-то разгрести этот бюджетный мусор - но и стоимость его содержания, выраженная в уровне налогообложения, тоже должна прийти в соответствие с реальной полезностью государственных институтов для общества. По мнению аналитиков, эффект, обеспечиваемый реформой ЕСН, пока еще не полностью реализует возможности использования доходов экономики для развития и нужны дальнейшие шаги.
Куда пустить деньги
Пока в отношении всего, что могло бы принести пользу, власти чрезвычайно экономны.
Следуя курсом сохранения профицита, минфин ответил на снижение налоговой нагрузки режимом экономии: в 2005 году планируется потратить 2 триллиона 916 миллиардов рублей, что всего на 257 миллиардов больше, чем в прошлом. Учитывая, что из этих денег немалая часть (171 миллиард) будет направлена на реализацию главного проекта нынешнего правительства - замену натуральных льгот денежными компенсациями, и при этом планируется поднять долю обороны и финансирования правоохранительных органов (в 2004 году на их финансирование уходило 28,7 процентов от общих расходов, а в 2005 на эти цели планируется потратить 31,1 процента расходной части бюджета) на все остальное остается совсем немного.
Тут можно присмотреться и к опыту других стран. Например, в Чили удалось за счет государственных средств, переданных в управление частного бизнеса, создать целые сектора, которые никогда прежде не развивались. За счет этого, например, удалось коренным образом диверсифицировать структуру экспорта. Может быть, можно попробовать такие механизмы в России? Например, создать по аналогии фонд России (лучше несколько) и передать частному бизнесу государственные средства. Нужно также создавать механизм расходования государственных средств по заказу частного бизнеса. В Чили развивается тот бизнес, который конкурентоспособен сам по себе, а не потому, что его поддерживает государство. Это касается всех услуг - от технологических до управленческих. По мнению аналитиков, это более эффективный способ передачи ресурсов бизнесу, чем государственные сомнения, какие сектора нужно поддерживать.
В целом, очевидно, что какие-то сдвиги в бюджетной политике начались. Но пока проект бюджета направлен больше на консервацию сложившихся условий и макроэкономической стабильности. В то же время есть целый ряд направлений, по которым назрели более радикальные сдвиги в бюджетной политике и от экономических властей требуется просто большая смелость.