- Предложенные Владимиром Путиным изменения в избирательной системе (переход исключительно на пропорциональный порядок формирования Госдумы) породили немалые дискуссии. Вы хорошо знаете международную практику. Насколько инициативы президента отвечают общепризнанным в мире критериям демократии?
- Если с этой точки зрения проанализировать законодательство и практику различных государств, обычно относимых к категории демократических и правовых, можно прийти к следующим выводам.
Не существует однозначно устоявшегося "образца" избирательной системы, соответствие которому являлось бы своего рода критерием степени демократичности государства и его приверженности принципу верховенства права.
В частности, отходом от принципов демократии явно не может считаться принятие тем или иным государством пропорциональной системы выборов в его законодательный орган или одну из его палат. Замечу, что такая система формирования национального парламента действует во многих демократических странах - Австрии, Дании, Израиле, Ирландии, Испании, Новой Зеландии, Норвегии, Польше, Швеции, Финляндии...
Имеется группа государств (по данным Межпарламентского союза, их более 40), значительную часть которых составляют страны т.н. "общего права", где принята мажоритарная система выборов в парламент или одну из его палат. К ним относятся, например, США, Великобритания, Франция, Канада, Япония, Австралия, Индия и др.
Наконец, в ряде государств действует смешанная система выборов в законодательный орган или одну из его палат, сочетающая элементы пропорциональной и мажоритарной систем. Примерами таких стран могут служить, в частности, Германия, Италия, Венгрия, Болгария, Литва.
- И какой из этих систем правоведы отдают предпочтение?
- Прежде всего замечу, что классификация избирательных систем по упомянутым выше признакам является во многом условной, поскольку каждая из них в свою очередь представлена множеством модификаций, подчас существенно отличающихся друг от друга. Так, наряду с мажоритарной системой относительного большинства, характерной для Великобритании, существуют мажоритарные системы абсолютного (Франция), квалифицированного большинства (Чили) и система единственного непередаваемого голоса (Япония). Каждая из этих систем в свою очередь охватывает различные "подвиды". То же самое относится к пропорциональной системе с присущими различным ее "подвидам" особенностями в методе подведения итогов голосования.
Поэтому, согласно сложившемуся в доктрине публичного права мнению, каждая из вышеперечисленных "систем" и "подсистем" в целом несовершенна и имеет как достоинства, так и недостатки, проявляющиеся в большей или меньшей степени, в зависимости от особенностей данной конкретной страны. Например, к числу "слабых мест" мажоритарной системы традиционно относят "потерю" значительного числа голосов, поданных избирателями против победившего кандидата. Следствием этого нередко является избрание в парламент кандидата, набравшего абсолютное меньшинство голосов.
- Один из аргументов, приводимых против предложенной президентом новой схемы избрания глав субъектов Федерации, состоит в том, что такой практики нет в федеративных демократических государствах.
- Порядок избрания или назначения высших должностных лиц субъектов федерации там также неодинаков и во многом обуславливается особенностями исторического генезиса соответствующей федерации, а также установленной федеральной конституцией схемой организации государственной власти (в том числе разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами).
Так, в большинстве федеративных государств, являющихся президентскими республиками (США, Мексика, Бразилия), глава исполнительной власти субъекта федерации (губернатор штата) действительно избирается его населением в ходе прямых выборов. Однако данная модель - не универсальна. В федерациях, являющихся парламентскими республиками (Германия, Канада Австрия, Швейцария), глава правительства, как правило, избирается или утверждается в должности региональным парламентом или одной из его палат в зависимости от итогов выборов в него. В ряде стран (Индия) губернатор штата назначается президентом страны по рекомендации центрального правительства. По аналогичному принципу назначаются лейтенант-губернаторы провинций Канады и губернаторы штатов Австралии (высшие должностные лица, выполняющие функции главы государства в соответствующем субъекте федерации).
С точки зрения мировой практики предложенные Путиным преобразования соответствуют демократическим нормам.
Вместе с тем, несмотря на имеющиеся различия, прослеживаются и некоторые общие черты. Так, общие принципы, лежащие в основе порядка назначения главы правительства субъекта федерации, обычно аналогичны принципам, по которым назначается глава федерального правительства. С этой точки зрения, идея избрания глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации их законодательными собраниями по представлению президента является полностью совместимой с общемировой практикой, учитывая, что, согласно российской Конституции, назначение председателя правительства происходит в сотрудничестве между президентом как главой государства и Федеральным Собранием.
- Возникает и такой вопрос: создали систему, она работает, зачем же ее менять?
- Дело в том, что существующие в демократических государствах системы выборов восприимчивы к изменению политических, социально-экономических и иных реалий в конкретной стране (что не только не является признаком отхода этих государств от принципов демократии, а наоборот, свидетельствует об эффективности и жизнеспособности демократических институтов). В пределах относительно краткого исторического периода они могут переживать трансформацию, которая может быть результатом, например, изменения политического соотношения сил внутри страны, необходимости адаптации избирательной системы к актуальным потребностям социально-экономического развития страны, защиты ее территориальной целостности и политической независимости. Примером могут служить страны, где в недавнем прошлом произошел переход от одной системы формирования национального парламента к другой (так, Италия ранее перешла от пропорциональной к смешанной системе формирования национального парламента, а Новая Зеландия - от мажоритарной к пропорциональной).
- Нет ли тем не менее ощущения, что Россия намерена отойти от собственных демократических завоеваний последнего десятилетия?
- Мне кажется, из сказанного вытекает главное: определяющим критерием соответствия изменений в избирательной системе принципам демократии, очевидно, является не придание ей той или иной конкретной формы, а способность в условиях данной страны гарантировать наиболее полное воплощение принципа, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является его народ, обеспечить его эффективный доступ к осуществлению государственной власти. Изменения в избирательной системе должны соответствовать конституции данного государства, не приводить к умалению прав и основных свобод человека.
Так что с точки зрения мировой практики есть все основания для утверждений о соответствии демократическим нормам предложенных президентом преобразований.