Этот документ также касается всех органов государственной и муниципальной власти и внебюджетных фондов, входящих в бюджетную систему России. Кроме того, ее действие распространяется и на учреждения, создаваемые российскими академиями наук, имеющими государственный статус.
Переход на новую систему начнется с 1 января 2005 года, а к 1 октября работа должна быть завершена.
Зачем нужна новая инструкция компетентно
компетентно |
Галина Маклева, заместитель руководителя департамента - главного управления Федерального казначейства Минфина:
Государственный бухгалтерский учет традиционно рассматривался как
система отражения финансовых операций государства, то есть поступлений на
его счета (доходов и сумм, полученных путем заимствования) и выплат с них.
Учет только кассовых доходов и расходов имеет то преимущество, что внимание органов государственного управления сосредотачивается на ограничении денежных средств, дает обществу и законодательным органам уверенность в сохранности полученных денег и способах их использования. Соответственно основной задачей считалось обеспечение полноты записей, отражающих операции государства в процессе получения и расходования средств.
Однако такая система учета не создает возможность для эффективного анализа налогово-бюджетной политики, измерения, мониторинга и оценки воздействия на экономику, мер государственной бюджетной политики, а также долгосрочной устойчивости этих мер, поскольку кассовые операции не отражают адекватным образом ни момент осуществления операции, ни ее воздействие на экономику.
Кроме того, необходимо учитывать и изменение требований к подотчетности органов государственного управления, которые стали включать ответственность не только за разумное управление финансами, но и за эффективность бюджетной политики и достижение результатов в рамках временных ограничений и финансовых ресурсов.
При этом государственная власть должна отвечать не только той категории избирателей, которые получают или претендуют получить от государства различные виды социальных льгот, но и такой категории, как налогоплательщики. А их интересует, почему именно такой объем налогов ими должен быть уплачен и насколько производимые государством затраты соизмеримы с аналогичными затратами в частном секторе. Таким образом, возросло понимание ограниченности традиционных государственных систем учета на кассовой основе. Эти системы не могут удовлетворительно отражать затраты ни по операциям государства, ни по продолжающимся и непредвиденным обязательствам.
Возник важный вопрос о степени необходимого внедрения коммерческих видов учета, в частности - на основе начисления в государственную систему учета.
Остановимся на основных направлениях развития бюджетного учета.
Первое направление - это пересмотр субъектов учета.
Как же мы определили субъекты бюджетного учета? С точки зрения гражданского законодательства институциональная единица сектора государственного управления представляет собой совокупность бюджетных учреждений. С другой стороны, бюджетное законодательство определяет сектор государственного управления, как совокупность распорядителей и получателей бюджетных средств всех уровней бюджетной системы РФ, финансовых органов, а также органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Основные направления реализации положений реформы бюджетного учета определены в Бюджетном послании президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2003 году". Первое - это использование метода начислений. Второе - интеграция с бюджетной классификацией. И третье - объединение бухгалтерского учета исполнения бюджета и в бюджетных учреждениях. Следует отметить, что впервые не только в российской, но даже и в мировой практике вопросы реформы государственного учета освещены на таком высоком политическом уровне.
Итак, метод начисления в бюджетном учете.
Во-первых: основа рыночной экономики - это борьба за потребителя (услуг и товаров), другими словами, конкуренция. Но добросовестная конкуренция возможна лишь там и лишь тогда, где и когда для всех участников экономических отношений созданы равные конкурентные возможности. Поскольку государство перестало быть монополистом в производстве социально-ориентированных услуг (здравоохранение, образование, культура, кино, спорт и т. п.), то рынку и потребителям этих услуг нужно дать исчерпывающий ответ: "Во сколько ему реально обходится производство той или иной услуги, как они соотносятся со стоимостью аналогичной услуги, произведенной в реальном секторе экономики?" Для этого нужно создать систему бухгалтерского учета в государственном секторе, аналогичную учету в коммерческом секторе.
Во-вторых, в странах с рыночной экономикой и с демократической формой правления происходит конкуренция не только за потребителя произведенных услуг, но и за голоса избирателей. В этой борьбе должен соблюдаться принцип ответственности и подотчетности. Политикам необходимо знать объем продолжающихся финансовых обязательств, на которые должны быть ассигнованы средства. В этом смысле учет методом начисления создаст информацию, отражающую будущие финансовые последствия текущих направлений финансовой политики (или планы текущей политики в отношении будущих ресурсов).
И это в конечном счете создает основания для более осознанной бюджетной политики, минимизирует риски для принятия необеспеченных обязательств.
Хотя сам по себе метод начисления не является панацеей от популистских решений, тем не менее финансовые последствия этих решений могут быть доступны для общества. В некоторых странах информации о чистой стоимости активов государства придается очень большое значение, особенно перед выборами главы государства, когда действующий "кабинет" отчитывается перед обществом, насколько за время его правления увеличилось (или уменьшилось) благосостояние страны.
В-третьих, Россия является участником международных финансовых рынков. Выступая заемщиком, наша страна должна убедить кредиторов, что она в состоянии отдать долг. А кредиторов не интересует текущий (кассовый) профицит (или дефицит) бюджета, их интересует соотношение всех активов и обязательств заемщика, т. е. его способность (не сейчас, а в будущем) рассчитаться по долгам.
Конечно, они пытаются найти такую информацию (через различные рейтинговые агентства и т. п.), но поскольку она не официальная, то к ней и доверие такое. А если нет доверия, то есть риск. Вот инвесторы и закладывают риск в стоимость наших бумаг. В конечном итоге бремя обслуживания долга для России увеличивается.
Можно приводить много других аргументов в пользу перехода в секторе государственного управления к учету, основанному на методе начисления (например, переход к среднесрочному бюджетированию), но мне кажется, что и этого достаточно.
Очевидно, что переход к методу начислений потребует основательного пересмотра существующей в Российской Федерации методологии учета.
В качестве примера при кассовом методе учета можно привести существующий отчет об исполнении бюджета в упрощенном виде, который состоит из трех частей: доходы, расходы и источники финансирования. Они фактически представляют собой влияние на изменение остатков денежных средств или, если говорить упрощенно, доходы и расходы - это поступления и выбытия средств на счетах бюджета. Полного баланса активов и обязательств не предусмотрено, существует только регистрация кассовых потоков, а также учет связанных с ними финансовых активов и обязательств (бюджетные ссуды, кредиты, государственный (муниципальный) долг).
При методе начислений возникает понятие остатков (запасов нефинансовых, финансовых активов, запасов обязательств) и отдельно выделяются доходы и расходы. При этом важно понимать существенную разницу в понятиях "доходы" и "расходы".
В Бюджетном кодексе определено, что доходы - это средства, поступающие на счета органов власти, а расходы - это операции по списанию средств в оплату возникших обязательств. При методе начислений: доходы - это операции, которые увеличивают чистую стоимость активов, а расходы - это операции, уменьшающие чистую стоимость активов.
А что такое чистая стоимость активов и что такое результат деятельности сектора государственного управления? Это разница между активами и обязательствами сектора государственного управления. Упрощенно можно сказать, что доходы минус расходы - это, до некоторой степени, и есть прирост благосостояния государства.
Вот несколько примеров, которые показывают, что это такое и почему это называется именно так.
Первый - начисление налоговых доходов. У нас появляется актив, возникает требование к налогоплательщику не из-за какой-то сделки, а в силу налогового права, т. е. возникает требование к налогоплательщику как бы из воздуха, потому что он должен платить налоги государству. В этом случае у нас прирастает актив в виде требований к налогоплательщику и никаких обязательств не возникает, а поэтому чистая стоимость активов увеличивается и для нас это доходы.