Но вот наконец-то лед тронулся и на наших монопольных просторах. 25 ноября Федеральная антимонопольная служба совместно с минэкономразвития представят в правительство новый Закон "О защите конкуренции" и поправки в Кодекс об административных правонарушениях. Они должны радикально изменить не только само антимонопольное регулирование, но и ответить на главный вопрос: кого теперь считать монополистом? Как видим, политический фон для прохождения документов более чем благоприятный.
Страна картельных сговоров
Будучи в июле этого года на "деловом завтраке" в "РГ", нынешний глава ФАС Игорь Артемьев заявил: "В результате приватизации, бесконтрольной концентрации капитала Россия стала сегодня одной из самых монополизированных стран". "Россия - страна картельных соглашений". Настрой у нового руководителя ФАС был самый решительный. Без "гражданской войны" против монополистов-нарушителей "мы никогда не победим инфляцию, и перераспределение социальных доходов по-прежнему будет происходить в сторону монополий", сказал Игорь Артемьев.
Пожалуй, самый показательный пример для понимания монополизма на бытовом уровне - цены на бензозаправках, которые мгновенно облегчают карман потребителей. В большинстве регионов на рынке действуют всего несколько компаний, которым не составляет труда держать нужный уровень цен. 81 процент российского населения проживает именно в таких регионах. Так вот, в 2002 году при инфляции в 15 процентов цены на бензин выросли на 22 процента. В 2003 году при инфляции в 11 процентов цены выросли на 20. А только за 10 месяцев нынешнего года рост цен составил уже 40 процентов - годовая инфляция, по самым пессимистичным прогнозам, не превысит 11 процентов.
Однако цены на рынке нефтепродуктов имеют обыкновение не просто расти опережающими темпами, зачастую они делают скачки в один день и на одну высоту, несмотря на то, что у разных производителей, по всей логике, должны быть разные затраты, соответственно, разная себестоимость. Два года назад тогдашнее министерство по антимонопольной политике впервые в российской практике попыталось доказать факт сговора на бензиновом рынке. Было это в Петербурге. Участники сговора ни в какую не соглашались с обвинениями МАП - дело покатилось по судебным инстанциям. И катилось к своему логическому концу более года! Хотя факт сговора был в итоге судебно установлен, реальных результатов оно почти не дало. Потребители не смогли вернуть переплаченные деньги, ведь мало кто хранит чеки (доказательство) годами. Антимонопольное ведомство, чуть поправив свой имидж, тут же сдало позиции и долгое время не инициировало ни одного подобного дела.
И вот с начала нынешнего лета дела о сговорах на бензиновом рынке посыпались как из рога изобилия. Шесть из них анализировала "РГ". Большинство уличенных участников сговоров согласились с аргументами ФАС и быстро сменили цены. Кто-то пошел в суды оспаривать предписания антимонопольщиков. Ценовой галоп от этого не прекратился.
Дубина для потребителя
Впрочем, с самого начала в службе не питали иллюзий относительно эффективности своей деятельности, но и мириться с таким положением вещей не хотели. Поэтому параллельно совместно с минэкономразвития ФАС работала над новым законом о конкуренции и поправками в Административный кодекс, которые должны ужесточить антимонопольное право. Конечно, дело зашло слишком далеко, и пока немногие верят в то, что монополии можно поставить на место.
Понятный скепсис попытался развеять, отвечая на вопросы "РГ", один из разработчиков законопроекта "О защите конкуренции" - начальник аналитического управления ФАС России Алексей Сушкевич. По его мнению, принятие законопроекта даст в руки ФАС серьезную "дубину" для защиты российских потребителей. В чем главные изменения? Парадоксально, но сейчас хозяйствующие субъекты естественных монополий не являются по закону доминирующими на рынке. Хотя даже из названий следует противоположное. И очевидные вещи приходится доказывать в суде. Новый законопроект наконец-то прямо указывает на доминирование таких компаний (например электроэнергетических). Вот такая удивительная "дыра", которая появилась в период становления ВИНК (вертикально интегрированных компаний).
Другое новшество - современное, а не столетней давности, определение монопольного положения на рынке. "Мы можем судиться сколько угодно, но никогда не докажем, что у какого-то игрока на рынке бензина доля более 65 процентов, потому что это не так", - говорит Алексей Сушкевич. Сегодня все по-другому. Как правило, есть несколько игроков. Им не надо заключать письменных соглашений - они просто видят цены конкурентов. Потому ФАС предлагает другое правило. Его суть - если больше половины рынка принадлежит трем игрокам, то ФАС получает право антимонопольного регулирования такого рынка. А именно такие схемы преобладают. И называются они мудреным словом - "олигополия". Три или максимум пять игроков хозяйничают на рынке без всяких внешних признаков скоординированности, но им под силу диктовать цены, условия поставок и даже слои потребителей, которые не обслуживаются как невыгодные для олигополистов. Сейчас, стало быть, говорим "олигополия" - подразумеваем "монополия". "Каждая из олигопольных компаний должна будет отвечать за злоупотребления как доминирующие на рынке, для этого мы и вводим юридическое определение такого рынка", - разъяснил главный аналитик ФАС.
Корпорация «Майкрософт» была расчленена и подвергнута миллиардным санкциям, несмотря на влияние компании и богатство владельца.
Но никто не освобождает антимонопольщиков от доказательства прямого ущерба потребителям. Как новый закон поможет им отшвырнуть с дороги этот, пока слишком тяжелый камень преткновения? Полноценное ведение дознания произойдет, по прогнозу Алексея Сушкевича, только в 2006 году, после вступления в силу нового закона: "Пока мы просим предоставить нам полномочия для того, чтобы наши запросы не могли игнорироваться. Но для этого нужны поправки в Гражданско-процессуальный кодекс и в Закон об оперативно-разыскной деятельности". Готовить их ФАС намерена сразу после принятия пакета законопроектов. Вспомнив о мировом опыте, чиновник ФАС привел пример США - там антимонопольный комитет минюста обладает правами прокуратуры: "Нам таких полномочий никто не даст, но права дознания у нас должны быть. Иначе на ФАС просто не будут обращать внимание". Да, до США, где даже корпорация "Майкрософт", принадлежащая самому богатому человеку мира, была расчленена и подвергнута миллиардным санкциям за злоупотребление монопольным положением, России действительно еще бежать и бежать. ФАС, как видим, решила избрать тактику поэтапного собирания полномочий.
Но впереди - 2005 год: новые законы еще не действуют, со старыми все ясно. ФАС поэтому разработала переходную модель работы. Скоро будут заключены договоры о совместных действиях с силовыми ведомствами. Такая взаимопомощь, кстати, предусмотрена в действующем Законе "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" в статье 13. Нужно только "очистить от нафталина" эту норму и воспользоваться оперативными возможностями силовиков, тогда и собственные "мышцы" будет легче наращивать.
Кстати, первый контакт с другим ведомством (хоть и не силовым, но влиятельным) уже есть: на днях руководители ФАС и ФСФР (Федеральной службы по финансовым рынкам) подписали соглашение о взаимодействии при осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства о финансовых рынках и о конкуренции на рынке финансовых услуг. Соглашение предусматривает регулярный обмен информацией, проведение взаимных консультаций по вопросам, входящим в компетенцию каждой из сторон, принятие совместных нормативных актов. В частности, планируется ввести в отчетность профессиональных участников рынка ценных бумаг информацию, необходимую ФАС для осуществления антимонопольного контроля. Ведомства также намерены совместно разработать порядок определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке ценных бумаг. А также исключить возможность совершения сделок, когда на сделку требуется предварительное согласие антимонопольных органов и оно не получено. До сих пор эта норма не действовала.
Пока ФАС не может использовать и другое свое право - на проведение проверок хозяйствующих субъектов, попавших "под колпак". Мешает технический пробел в законе: не указано, кто должен утверждать положение о таких проверках, а главное, каковы полномочия ФАС. Увы, для его устранения опять нужно ждать 1 января 2006 года, когда заработает новый закон.
Большие надежды антимонопольщики возлагают на введение так называемых оборотных штрафов. Сегодня к нарушителям антимонопольного законодательства, как к уличным хулиганам, применяются штрафы, измеряемые МРОТами. А МРОТ при расчете штрафов равен 100 рублям. Максимальный штраф для юридических лиц - 5000 МРОТ (около 17 тысяч долларов), а для физических лиц - и того меньше. Даже для олигархов районного масштаба суммы смехотворные. Поэтому ФАС предлагает установить штрафные санкции по европейским стандартам: в процентах от годового оборота компании-нарушителя. 2 процента - за злоупотребление доминирующим положением на рынке, от 4 до 8 процентов - за картельный сговор.
Кроме того, будут вводиться штрафы и за просрочку исполнения решений антимонопольной службы. В частности, за невыполнение в установленный срок предписания ФАС о прекращении согласованных действий, ограничивающих конкуренцию.
Еще одно законодательное новшество - дисквалификация сроком до пяти лет высших должностных лиц в регионах, способствовавших (или не препятствовавших) сговору и другим нарушениям антимонопольного законодательства. Сегодня дотянуться до них у антимонопольной службы нет возможности. Все эти предложения будут введены как поправки в Кодекс об административных правонарушениях. Они уже одобрены министерством экономразвития и находятся на согласовании в Минюсте.
Стучите и прощены будете
Как же все-таки ФАС намерена раскрывать картельные соглашения? Мировой опыт говорит о том, что это очень длительная процедура. Вот, к примеру, недавно глава ФАС Игорь Артемьев заявил, что существует картельный сговор семи крупнейших нефтяных компаний. Слова повисли в воздухе. Но раз уж вспомнили о Европе, то в ней две трети таких сговоров раскрывается с помощью, изящно выражаясь, программ сотрудничества. Там в законах предусмотрено смягчение санкций или даже полное от них избавление за содействие компаний в раскрытии незаконных соглашений. То есть за "деятельное раскаяние", используя термин уголовного права. Сговор сговором, а табачок врозь.
И вот в концепции нового антимонопольного закона впервые в России появляется и такая норма. "Мы прописываем максимально возможные смягчающие обстоятельства для компаний, оказавших помощь органам ФАС", - сообщил автор этой новации.
Что до убыстрения дел, проходящих по этому ведомству, то обольщаться не стоит. Анализ показывает, что нигде в мире еще не научились скорому "следствию и расправе". Да и нет такого приоритета в ФАС. Ставка по-прежнему делается (и новый закон ничего не изменит) на высвечивание нарушений. Сам сигнал компании о том, что она допускает злоупотребления, как считают в ведомстве, оказывает сильное воздействие на компанию.
Случаи выхода отдельных участников из картельных соглашений после предупреждений ФАС действительно были, хотя и не так много. Есть и шанс, что в случае введения режима "деятельного раскаяния" и оборотных штрафов их число вырастет. Но есть и вероятность того, что задевающие интересы крупных монополистов пункты закона будут "затуплены" поправками ко второму и третьему чтениям. Да и сырьевое лобби традиционно сильно. Все это, конечно, не более чем гипотеза. Но если такой сценарий осуществится, ужесточения антимонопольного права, по сути, не состоится. А значит, и наделение ФАС функциями следствия и полномочиями по проведению проверок не сможет существенно улучшить нынешнюю ситуацию бессилия.
Кого считать монополистом и что его ждет?
Ключевые новшества законопроекта о конкуренции
- монопольными теперь будут считаться три компании, контролирующие более 50 процентов рынка;
- под санкции ФАС попадают и олигополии, когда несколько крупнейших компаний контролируют ценовую и иную политику на рынке путем неформальных договоренностей;
- компании - нарушители антимонопольного законодательства наказываются штрафами, исчисляемыми не в МРОТах, а в процентах от годового оборота - от 2 до 8 процентов;
- чиновники, не препятствовавшие сговору, могут быть отстранены от занимаемых госдолжностей сроком на пять лет;
- компании, активно способствующие раскрытию сговора, могут быть полностью освобождены от штрафных санкций.