Руководители агентств и служб тяготятся своей привязанностью к министерствам, а министры в большинстве своем недовольны тем, что финансовые и имущественные ресурсы находятся в руках агентств. И те, и другие предпринимают прямо противоположные усилия: министерства хотят добиться прямого подчинения подведомственных им агентств, которые должны в этом случае стать чисто техническими конторами для оформления чужих (т.е. министерских) решений, а агентства и службы хотят доказать, что они совершенно независимые игроки на своих бюрократических делянках, и никто, кроме Господа Бога, президента и премьера, им не указ. Ну разве что еще Генеральный прокурор и председатель Счетной палаты.
Министерствам важно доказать, что подведомственные им институты государственной исполнительной власти - досадное недоразумение на пути к реальным рычагам управления, т.е. к финансовым потокам и имуществу, - и потому они не могут добиться решения тех задач, которые формирует высшее руководство. А агентства в свою очередь видят в министерствах абсолютно бессмысленную надстройку, раздувающую безмерное желание контролировать все и вся, согласовывать каждую проплату больше двадцати копеек, тем самым мешая работать.
И первые, и вторые демонстрируют при этом глубочайшее непонимание духа и буквы административной реформы, психологическую и профессиональную неготовность к ее реализации.
В данном случае - упрек и к самому себе. После марта нынешнего года понадобилось минимум полгода блужданий в темноте непонимания и раздражения, чтобы осознать те позитивные импульсы, что заложены в новых подходах к работе государственной бюрократии.
Сотрудники прежних дореформенных министерств выступали одновременно в трех ипостасях: "штабные работники", "полевые командиры" и "надзиратели", которые контролировали и "штабных работников", и "полевых командиров". Работа прежних министерств напоминала стиль редакции ежедневной газеты, скажем, в Нью-Йорке во время землетрясения в Манхэттене. Как правило, было не до стратегического планирования, на высокопрофессиональных работников обрушивалось бесконечное количество технических обязанностей вроде заключения мелких договоров и оформления платежных поручений. На примере прежнего министерства культуры скажу, что в ежедневном режиме его сотрудники занимались распределением сумм по двадцать, тридцать, пятьдесят тысяч рублей между различными регионами и организациями. Ежегодно мы оформляли до 2,5 тысячи различных договоров, и работа с такими крупными объектами, как Мариинский или Большой театры, тонула в "сугробах" мелочных бумаг. А ведь договоры эти надо было контролировать, проверять работы по ним проведенные и оформлять соответствующими актами, - это целая бюрократическая наука - правильно закрыть договор!
Какая уж тут стратегия! Ты ведь не о потомках думаешь, да и не о подавляющем числе современников тоже. Как правило, бюрократа волнуют избранные современники - из КРУ минфина, Счетной палаты, "силовых" ведомств. А их стратегия развития отрасли в силу их профессиональных обязанностей заботит не слишком. Их волнует настоящее, переходящее в прошлое. И бюрократу всегда важно, чтобы это было максимально светлое и прозрачное прошлое, - только в этом случае у него есть хоть какое-то будущее. А без него и потомков не будет.
Потоки рутинной работы мучили нас в прежнем министерстве культуры - и еще два-три года назад мы ломали головы над тем, как высвободить интеллектуальные ресурсы для работы на перспективу. Наш замысел был прост, он ориентировался на европейский, прежде всего нидерландский, опыт: мы хотели создать Институт (агентство) кинематографии, Институты (агентства) театра и музыки, изобразительных искусств, реставрации и архитектуры, которые занимались бы практическими вопросами, проводили экспертные комиссии, распределяли средства на конкретные проекты. Министерство же, по нашему замыслу, не должно было вовсе заниматься конкретными проектами, полностью посвятив себя стратегии: например, определять необходимое соотношение и количество детских, исторических или "современных" фильмов. Но и это не идеальная схема. Все-таки не министерские чиновники общего профиля, а специалисты, опирающиеся на исследования общественного мнения и конъюнктуры рынка, должны решать, какие спектакли, оперы, балеты ставить, какие литературные произведения поддерживать. Приведу в пример Нидерландский институт театра, во главе которого стоит чиновник, назначаемый министерством. Но его сотрудники - представители гражданского общества, они создают в его структуре экспертные советы, которые и распределяют деньги. Именно по такой схеме мы и хотели работать: бюджет министерства культуры разделить на 5 - 6 направлений, отдать в профильные институты (агентства), которые были бы самостоятельны в своем выборе.
Реформа пошла несколько другим путем. Самая большая сфера - культура - была разделена на четыре подведомственных института исполнительной власти, у каждой из которых свой бюджет. Это неплохой вариант. И, самое главное, он освобождает работников министерства от необходимости заниматься той повседневной, рутинной работой, которая передана в агентства. Ее делают наши специалисты, работавшие в бывшем минкульте много лет. Хотя, наверное, им это не очень интересно, ведь недаром мы задумывались о реформировании минкульта с целью заняться системным проектированием.
В новое же министерство пришли новые люди (с некоторыми из них я в добрых отношениях почти четверть века), и, естественно, им кажется, что работа агентств необычайно интересна и инструментально эффективна, а стратегические разработки, законотворчество не приносят ни славы, ни рычагов влияния - экономических и имущественных. Отсюда и идут разговоры о неправильном разделении функций министерств и федеральных агентств, необходимости провести ревизию обязанностей ведомств. Причем не только разговоры, соответствующие бумаги уже направлены в правительство, и думаю, не только нашим министерством.
В этом случае гораздо проще ликвидировать все агентства и передать их функции министерствам. Уже сегодня любое письмо, путешествующее между министерством и агентством, из тридцати дней, положенных на ответ, двадцать восемь находится в пути и лишь два дня (в лучшем случае!) в работе. А если для того, чтобы на него ответить, нужно созвониться с пятью ведомствами? Я уж не говорю о том, что для правильного ответа иногда нужно еще и подумать день-другой.
И если вышестоящие институты власти хотят, чтобы мы согласовывали с ними каждый вдох (не говоря уже о выдохе), то можно просто забыть о реальных результатах работы, забыть о том, что мы когда-нибудь построим Мариинский театр или реконструируем здание музея имени А. С. Пушкина. Это не заклинания напуганного чиновника - это просто опыт и точные знания окружающей нас реальности.
Поэтому я и утверждаю, что если слово "ведение" расшифровывается как простое подчинение, то агентства не нужны. Но и министерствам будет не до забот о законотворчестве и стратегическом планировании.
Мы не можем и не хотим требовать, например, от Олега Табакова каждодневного обращения через нас в министерство за разрешением на покупку гвоздей для декораций. МХАТ не спрашивает агентство, какую сумму потратить на сценографические работы, постановку того или иного спектакля. А если он обязан будет это делать, обращаясь за разрешением в агентство, которое в свою очередь должно будет согласовать траты МХАТа с министерством, то согласование, возможно, и будет, а вот спектаклей - точно нет.
Все это, кстати, запрещено Гражданским кодексом, Конституцией России. Не говоря уже о том, что, согласно проведенной административной реформе, приказ министра не является для агентства защитой в случае, если к нему приходит Счетная палата или КРУ минфина. Иными словами, министерский приказ для проверяющих из Счетной палаты или КРУ минфина не является достаточным основанием для того, чтобы считать законным факт проведения финансовых операций. Министерство вправе контролировать финансовые расходы агентства только тогда, когда мы вместе выполняем указ или распоряжение президента, постановление или распоряжение правительства. И это правильно. Но если министерство хочет получить право на тотальное согласование всей жизни агентства, то необходимость в существовании последнего просто отпадает, поскольку агентство превращается в передаточное, а, соответственно, лишнее звено.
У министров сегодня власти больше, чем у бывших вице-премьеров, а у министерств после проведения административной реформы появилась уникальная возможность, не отвлекаясь на рутинную работу, делегировав ее, как это и было сделано, агентствам и службам, заняться стратегическим планированием.
Культура - отрасль с "отложенным эффектом деятельности". Культура свой стратегический ответ дает лет через десять, через поколение, формируя духовную жизнь общества и каждого человека. И министерство должно заниматься программой развития отрасли хотя бы до 2010 года. Нужно принять целый ряд законов, прояснить, что такое отраслевая система оплаты труда. До сих пор не установлено окончательно, к чему приведет изменение организационно-правовой формы государственных учреждений. Нужно понять, как создать работающую систему охраны исторических памятников. И т.д.и т.п.
Словом, у министерства непочатый край работы, в том числе и разумный контроль за деятельностью агентств и служб.
Но подменять деятельность друг друга - это чистое безумие, которое остановит всю работу отрасли, приведет ее к деградации.
В этом случае административная реформа, которую готовили несколько лет, уйдет в песок, как многие попытки преобразований в России. Ведь еще в XIX веке говорили, что при постоянстве реформ в России мало что меняется. К сожалению, мы по-прежнему, как в советские времена, живем от Дня рыбака до Дня колхозника. На самом деле необходимо задуматься, какой будет страна хотя бы через 20 лет.
Вызовы и угрозы, с которыми мы столкнулись, серьезно изменились по сравнению с прошлым веком. А мышление, с которым мы пытаемся им противостоять, - старое. Оно уже не работает при решении тех задач, которые стоят перед Россией. Сегодня надо планировать хотя бы на четверть столетия, а лучше на 50 лет вперед. Именно такими сроками оперируют при планировании наши соседи - Китай и Европа. Мы оказались между огромными развивающимися государственными системами в Европе, Азии, Америке, и мы просто обязаны думать о перспективе, которая открывается перед страной, а не о том, как разделить небольшие бюджетные ресурсы.
Мы должны понять, что речь идет не только о сохранении российской государственности, речь идет о сохранении российских этносов, об их исторической судьбе. В наших руках - судьба великого государства - а мы, по-прежнему путаясь в трех соснах, пытаемся "откорректировать" административную реформу и доказать "городу и миру", что решаем при этом задачи огромного государственного значения.