Планка ответственности
Новая программа была призвана выявить, как любили говорить в советские времена, "скрытые резервы роста" и прежде всего найти пути избавления от чрезмерной зависимости от экспорта природных ресурсов. Предполагалось, что в программе будут присутствовать конкретные механизмы не только поддержания высоких темпов роста, но и перехода экономики на современную модель развития. То есть, говоря просто, чтобы экономика не просто росла, но и была конкурентоспособной на мировом рынке товаров и капитала.
Ответственность поставленной еще летом задачи к концу года многократно возросла из-за резкого усиления тенденции замедления темпов роста и общего ухудшения внешних и внутренних условий воспроизводства капитала, нестабильности финансовых рынков.
К тому же стало ясно, что на первый план в программе выйдут не просто темпы роста и прочие макроэкономические показатели, а развитие "человеческого" капитала и повышение качества жизни. Плюс к этому были проведены первые этапы административной и пенсионной реформ, принят пакет законопроектов по развитию рынка доступного жилья, замены льгот денежными компенсациями и несколько других общенациональных проектов. Нельзя не вспомнить и начало политической реформы. Все это значительно усилило социальную и институциональную часть программы. Более конкретные механизмы диверсификации экономики, стимулирования инвестиций и роста отошли на второй план.
С другой стороны, устойчивое замедление темпов роста показало и технологическую слабость российской экономики, ее структурную отсталость и региональные диспропорции, неготовность к быстрой интеграции в мирохозяйственные связи. Вскрылись старые болячки банковского сектора и финансовых рынков, примитивность денежно-кредитного регулирования, слабость институтов собственности и корпоративного права.
Новая постановка задачи
В результате, когда подготовка программы вышла на финишную прямую, постановка задачи радикально изменилась. То, что вначале казалось если и не простой, но все же достаточно понятной корректировкой экономической политики государства, придание ей более активного характера и социальной направленности быстро переросло в сверхзадачу системной трансформации всех социально-экономических институтов. Хотя программа и называется среднесрочной, эффект от ее реализации определит не просто темпы роста и доходов, а сохранение Россией статуса мировой державы в XXI веке. Поэтому даже предварительное обсуждение документа сразу же вышло на уровень "нулевого чтения", причем в открытом режиме. А сама среднесрочная программа имеет все шансы превратиться в долгосрочную экономическую стратегию России.
Какая требуется доработка?
А вот какая степень доработки или, возможно, переработки ей для этого потребуется, вряд ли выяснится даже на ближайшем заседании правительства. Сейчас документ состоит из четырех блоков. Это собственно программа, сценарные условия развития до 2015 года, план мероприятий на 2005 год и план мероприятий на 2006-2008 годы. Надо отметить, что по объему и содержанию это, пожалуй, едва ли не самый продвинутый документ подобного рода, обсуждавшийся правительством. В частности, помимо основных направлений институциональных и структурных реформ там представлена стратегия внешнеэкономической интеграции России, впервые подробно определены региональные аспекты социально-экономического развития. В прогнозных сценариях существенно - до 2015 года - повышен горизонт прогнозов. План мероприятий только на 2005 год содержит детальное расписание разработки почти 400 законов и нормативных актов, а также конкретные количественные показатели по 32 разделам, на достижение которых должны выйти в будущем году ответственные министерства и ведомства. И за которые они, соответственно, будут отчитываться.
Бюрократический задел
Но все же новая среднесрочная программа - это пока лишь неплохой бюрократический каркас той реальной экономической политики, которую придется проводить России, чтобы ответить на внешние и внутренние вызовы не только ближайшего десятилетия, но и 2005 года. Основные направления реформ, изложенные в программе, уже сейчас идут с серьезными пробуксовками. Уже ясно, что в ближайшем будущем потребуется не только их техническая и, возможно, идеологическая корректировка, но и введение немалых дополнительных финансовых и административных ресурсов. Пока технология российских реформ сводилась к простой декретной процедуре: приняли закон или постановление - а там хоть трава не расти. Причем и реформаторские законы, и нормативные акты разрабатываются министерствами и ведомствами, проходят законодательную процедуру и возвращаются в лоно собственных разработчиков. В таком замкнутом круге если какому-то ведомству и не удастся изначально подстроить реформу под себя, то затем оно получит все шансы преспокойно ее проводить по своему усмотрению. И никакой отчет или показатель-ориентир здесь по существу мало что изменит.
Новые технологии и старая структура
Собственно говоря, все недостатки ведомственной технологии стали видны на примере первого этапа административной реформы. И это, отметим, при том, что именно эта реформа изначально была в наименьшей степени подвержена "ведомственности". Поэтому на втором этапе реализация административной реформы, во-первых, перешла на программно-целевой метод. Во-вторых, и это гораздо важнее, реализация почти всех других направлений реформ технологически и организационно-бюрократически встраивается в саму административную реформу, которая превращается в "руководящую и направляющую" силу всего комплекса реформ.
Однако здесь возникают несколько противоречий. Появление нового центра принятия бюрократических решений в сфере реформ неизбежно будет пересекаться с уже установленными сферами ответственности и компетенции министерств и ведомств. Согласование многих текущих решений и так идет со скрипом, а в данном случае новый центр управления реформами будет объективно претендовать на роль своеобразного правительства в правительстве. Для нынешнего российского бюрократического механизма это вопрос принятия уже политического решения на высшем уровне.
Во-вторых, и это не менее серьезно, законодательный механизм многих реформ уже запущен и в предлагаемом плане реализации проведен по ведомственному принципу. Плюс к этому текущее состояние российской экономики и денежно-кредитной сферы пока не дает оснований для однозначного ответа, насколько позитивным окажется предлагаемый реформаторский импульс именно в том виде, как он изложен в программе. Конечно, можно пойти проверенным путем: принять программу за основу, немного ее доработать и поставить выполнение на формальный аппаратный контроль. В этом случае от программы в ее нынешнем статусе, возможно, не получится великой пользы, но зато не будет и большого вреда.
P.S.
Проект федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа" не будет внесен в правительство в этом году, сообщил в пятницу РИА "Новости" замглавы минэкономразвития Андрей Шаронов. "Минфин не видит поля деятельности для федеральной программы, считая, что эти задачи могут быть решены в рамках ведомственных программ", - пояснил замминистра.
В минэкономразвития считают, что программе нужен "внешний драйвер". "Здесь есть конфликт интересов: ведомства не будут делать себе плохо", - отметил Шаронов. РИА "Новости".