Какое богатство вне закона?
"Незаконное обогащение", "конфискация имущества", "признаки коррупционности" - все эти понятия у нас пока звучат как страшилки для чиновников вне правового поля. Но не надо быть пророком, чтобы предсказать: все обретут статус нормы закона. К этому нас подталкивают не только экономические реалии, но и международное право, в которое интегрируется Россия.
Почему мы не можем обеспечить достойную жизнь людям? Ответ очевиден: мешает коррупция. Она разъедает основы жизнеустройства, тормозит экономику и развитие демократических институтов, подрывает политическую стабильность. Отсюда - устойчиво неблагоприятный инвестиционный климат, спорадические пробуксовки в экономическом росте, когда наметившиеся было успехи вдруг необъяснимо растворяются в вязкой трясине.
Где же те корни, что питают коррупцию? Пристрастный анализ убеждает, что она явно паразитирует на изъянах в устройстве экономической и административной жизни государства, а также на некачественном отечественном законодательстве. В этой связи нам было бы не грешно обратиться к международному опыту борьбы с таким злом. Достаточно широкий набор антикоррупционных мер содержится в конвенции ООН, которая пока не ратифицирована Россией. Именно этот документ может стать основой для разработки концепции национальной стратегии борьбы с коррупцией.
В том, что такая концепция нам необходима, сомнений нет. На мой взгляд, в ней следовало бы изложить конкретные направления борьбы с коррупцией, обозначить структуру государственных органов, ответственных за эту работу, определить механизмы взаимодействия государства с обществом и СМИ. Люди, которые занимаются выявлением и расследованием коррупционных преступлений, конечно же, должны быть надежно защищены.
Конвенция ООН рекомендует отнести к криминальным деяниям "незаконное обогащение" (статья 20). Этим термином обозначается факт, когда у публичного должностного лица вдруг появляется необъяснимый значительный рост активов, которые явно превышают его официальные доходы. Слов нет, сфера деликатная, поэтому речь не идет о принятии поспешных и непродуманных мер. Однако очевидна необходимость обоснованного на правовой основе контроля за доходами VIP-персон.
В качестве первого шага можно внести дополнения в действующий Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", включив нормы о мерах повышенного финансового контроля за так называемыми важными персонами.
Криминальные авансы
Конвенция ООН заметно расширяет возможности в расследовании уголовных дел об отмывании преступных доходов. Речь идет в первую очередь об активном либо пассивном подкупе должностного лица. В качестве таких фигурантов рассматриваются руководители предприятий и высокопоставленные государственные чиновники. Реализация положений конвенции в национальном законодательстве побуждает нас существенно пересмотреть действующую концепцию об уголовной ответственности за признаки коррупционности. Например, само по себе обещание или предложение чиновнику каких-то преимуществ, а равно принятие должностным лицом таких обещаний или предложений уже должно рассматриваться как преступление.
Одна из заявленных целей конвенции - создание благоприятных условий для ведения честного бизнеса. Для этого международные законы вводят ответственность за транснациональное взяточничество, к которому могут быть причастны представители международных организаций. По оценкам специалистов, именно сфера внешнеэкономической деятельности является наиболее коррумпированной: объем взяток, используемых предпринимателями для подкупа должностных лиц при решении своих коммерческих задач, исчисляется в мире миллиардами долларов.
Еще один весьма деликатный, но крайне важный вопрос, прямо вытекающий из конвенции, - это проблема иммунитетов и привилегий. Случаи, когда лица, имеющие иммунитет, злоупотребляют им с целью уклонения от уголовной ответственности, неисчислимы. Все понимают, что действующий порядок основан на конституционных нормах. Но мы имеем полное право, основываясь на тех же конституционных нормах, усовершенствовать процедуру снятия либо ограничения иммунитетов. И здесь ни для кого не должно быть исключений - ни для депутатов, ни для судей, ни для прокуроров. Задача состоит в том, чтобы обеспечить разумный баланс между имеющимися иммунитетами и привилегиями с одной стороны и независимым правосудием - с другой.
Чиновника в бизнес не пускать. Два года
В сентябре минувшего года в Госдуме прошел "круглый стол" на тему: "Об институте конфискации имущества в комплексе мер борьбы с коррупцией". Участники высказались за возвращение в уголовное законодательство института конфискации имущества. Кстати, этого же требует и определение Конституционного суда РФ N 251-0 от 8 июля 2004 года.
Пора от слов перейти к делу и в вопросах возвращения конфискованных активов в страну их происхождения. По мнению специалистов, имеющейся сегодня договорно-правовой базы уже вполне достаточно для осуществления эффективного международного сотрудничества в целях конфискации и возврата активов. В конвенции прямо говорится о возвращении преступных доходов в страну происхождения такого имущества. Нам нельзя оставаться в стороне от этого процесса. Необходимо уже сейчас внести в законодательство такие изменения, которые позволят нашим зарубежным партнерам выполнять требования России по возвращению конфискованного имущества.
Некоторые страны довольно успешно применяют и такую меру, как "гражданская конфискация". Дополнение нашего законодательства такой нормой заставит коррумпированных чиновников испытывать страх по поводу незаконно нажитого имущества, многих удержит от коррупционных соблазнов. Неплохие правовые предпосылки для предупреждения коррупции в системе государственной службы заложены новым Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако очень важным считаю дополнить наше законодательство нормой о введении запрета гражданским служащим в течение двух или нескольких лет занимать должности и выполнять работу в организациях частного сектора, в отношении которых они до этого осуществляли функции государственного управления либо контроля.
Но возникает вопрос о механизме реализации этой нормы. Каким образом осуществлять контроль за профессиональной деятельностью бывших публичных должностных лиц и кто вправе реагировать на факты нарушения существующих ограничений? Как представляется, наиболее действенными рычагами располагают органы прокуратуры. Вероятно, именно они и должны взять под контроль строгое соблюдение законодательства о государственной службе.
Конвенция требует развернуть работу по созданию в центре и на местах комиссий по разрешению "конфликта интересов" в системе госслужбы, шире практиковать принятие внутренних кодексов и стандартов поведения публичных должностных лиц, внедрять процедуры отбора и подготовки кадров для замещения публичных должностей, которые считаются наиболее уязвимыми с точки зрения коррупции. Содержится рекомендация принимать меры по усилению прозрачности в вопросах финансирования кандидатур на избираемые публичные должности, а также при финансировании политических партий.
По заключению Всемирного банка, наше государство относится к числу наиболее бюрократизированных. Такой вывод сделан на основе статистических показателей. Например, для организации своего бизнеса у нас в среднем по стране требуется пройти 12 процедур, затратить на оформление 29 дней и заплатить государству более 200 долларов. В высокоразвитой Швеции предусмотрено всего три процедуры, а не в самой продвинутой Новой Зеландии на все хватает трех дней. Согласитесь, такая разница явно не в нашу пользу.
Ущерб от взятки возместят с процентами
Недавно торгово-промышленная палата проанализировала ситуацию в малом бизнесе. Что же мы увидели? По количеству проблем, доставляемых государством мелким предпринимателям, на первом месте стоят правоохранительные органы. Более четверти всех жалоб приходится на эти структуры. Второе место уверенно занимает Роспотребнадзор, на третьем - пожарный контроль. Уже длительное время эта ситуация не меняется, но органы, призванные бороться с коррупцией, смотрят на нее сквозь пальцы. Неимоверно растянута процедура введения административного судебного производства. Это не позволяет малому бизнесу находить в суде защиту и оперативно восстанавливать свои нарушенные права.
Корпоративные споры внутри и между компаниями также нередко имеют коррупционную окраску. Конфликтующие стороны активно прибегают к использованию административного ресурса, подкупают должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов.
Как известно, Россия готовится присоединиться и к конвенции Совета Европы 1999 года "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию". Эта конвенция ставит своей целью создать во внутреннем праве государств-участников эффективные способы защиты лиц, понесших ущерб в результате коррупции. Применение института возмещения ущерба может принести еще и дополнительный эффект - стимулировать граждан к обращению в правоохранительные органы, что в свою очередь будет снижать латентность коррупционных правонарушений.
Примечательно, что присоединение к европейской конвенции не потребует существенных изменений в нашем действующем гражданском законодательстве. Способы защиты, перечисленные в конвенции, уже содержатся в ст. 12 Гражданского кодекса. Ущерб от коррупции может быть возмещен по правилам об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Таким образом, налицо все необходимые предпосылки, позволяющие нам присоединиться к антикоррупционной конвенции Совета Европы уже в ближайшее время. Но это будет шаг, который должен побудить нас по-настоящему бескомпромиссно бороться с коррупцией.
Подготовил Владимир Федосенко.