На недавней коллегии Генеральной прокуратуры президент РФ Владимир Путин привел пример того, как после принятия Уголовно-процессуального кодекса в 2001 году специально созданная группа юристов "сопровождала" документ при вхождении его в жизнь, устраняя возникающие нестыковки. По итогам этого мониторинга уже приняты три федеральных закона, которые должны обеспечить нормальную работу нового кодекса. Возглавила группу мониторинга одна из главных разработчиков УПК Елена Мизулина. Сегодня она рассказывает читателям "РГ" о том, как это было.
За что обвинитель в ответе
Уголовно-процессуальный кодекс должен был родиться сразу после принятия новой Конституции РФ в 1993 году, что было бы естественным развитием прав и свобод наших граждан, закрепленных в Основном Законе страны.
Процедура уголовного правосудия - одна из немногих сфер, где государство может применять к своим гражданам меры принуждения. Не случайно органы, которые работают с УПК, а это МВД, ФСБ и другие, относятся к силовым ведомствам. Генеральная прокуратура тоже обладает мерами принуждения на основании этого закона. А что такое меры принуждения? Они позволяют заключить человека под стражу даже до суда. Лишить его контактов с семьей, с адвокатами, поместить в плохие условия и постоянно допрашивать, обрабатывая психологически. Оказавшись в таких условиях, не всякий человек выдерживает, иной может оговорить себя, близких, знакомых. Исторический опыт России дает, увы, много подобных примеров.
Вот поэтому многие политические силы не хотели реформировать сферу уголовного производства. Ведь по Конституции предполагалось, что новый уголовный процесс будет открытым, детально прописанным и состязательным. Это не всем было нужно.
Когда к руководству страны пришел Путин, юрист по образованию, он поддержал именно конституционную модель уголовного процесса. Но во время принятия и обсуждения нового УПК стало очевидно, что сопротивление со стороны силовых структур очень велико. Попросту говоря, возможен был саботаж. Причем как умышленный, так и неумышленный. Неумышленный саботаж оказался более опасным. Ведь если следователь, прокурор, судья, выполняя закон, убежден, что закон - ошибочен, то он его выполняет спустя рукава, выдумывает препятствия, как закон не исполнить или протянуть.
Чиновники от правосудия проработали по старой схеме 30-40 лет. И привыкли к тому, что главным в процессе выступал не судья, а прокурор или следователь. Как обвинители решат, так и будет. По новой схеме все распределено. Богу - богово, а кесарю - кесарево. В новом УПК мы впервые записали, что за обвинение должна отвечать прокуратура. За то, что действительно на скамье подсудимых окажется виновный, за то, что в отношении этого человека собраны все доказательства. И что в суде дело не развалится, потому что оно расследовано качественно.
Анонимные анкеты - судьям
При принятии УПК администрацией президента было принято решение не распускать группу, которая его готовила. А с ее помощью провести наблюдение, как страна и правоохранительные органы будут осваивать новые правовые постулаты.
Перед группой была поставлена задача - проехать по всем регионам страны. Мы избрали принцип поездок по федеральным округам. Собирали на научно-практические конференции представителей всех ведомств, которые участвуют в уголовном процессе. Главное было выяснить, как они понимают цель реформы. Ведь в суде всем придется взаимодействовать, и надо выяснить, готовы ли они к этому. К работе мы подключили не только представителей от всех причастных к уголовному праву ведомств, но и известных в стране ученых. Собрали конференцию под Москвой и попытались согласовать реестр принципиальных положений по УПК, по которым нужно достичь согласия.
Какие это были принципиальные вопросы? Быть присяжным или не быть, кто главный в процессе - прокурор или судья? В ходе досудебного производства нужен судебный контроль или санкция прокурора? Такого рода принципиальные вопросы были сформулированы в 36 принципиальных положениях, по которым свою позицию обозначил президент.
За первый год прошли 32 конференции. По ходу выяснились очень любопытные вещи.
Например, мы запросили информацию о том, получили ли все кодексы. Информацию запрашивали у ведомств. У них же поинтересовались, была ли учеба, распространены ли бланки новых процессуальных документов, определены ли графики дежурств. Нам ответили, что все прекрасно. Но мы через депутатов распространили в 12 регионах в районных отделах милиции, районных судах и прокуратурах анонимные анкеты. С теми же вопросами. Ответы были прямо противоположные - кодексов нет, а если есть, то люди доставали их за свои деньги или им присылали дискеты при отсутствии на работе компьютеров.
48 часов от милиции до суда
Далеко не всегда диалоги разработчиков закона и тех, кто призван его применять, были мирными и бесконфликтными. Вопросы нам не боялись задавать самые разные. Было очень много агрессии, отрицания, неприятия. Нас называли душителями, убийцами правосудия. Даже обвиняли в том, что мы забиваем последний гвоздь в крышку гроба правосудия. Грозили, что правоохранительная система остановится. Ничего этого не произошло.
Мы собирали письменные и устные вопросы и отвечали на все. Фиксировали выявленные противоречия. Обещали, что внесем нужные поправки и вносили. Такая система обратной связи вызвала к нам доверие. Поэтому первый закон о поправках в УПК подготовили еще до введения в действие нового кодекса.
О сроке в 48 часов, за которые надо успеть суду дать санкцию на задержание, нам говорили, что в такой огромной стране это нереальный срок. Говорили, что зачастую между милицией, где человека задержали, и судом может быть до 500 километров, а связи нет и добраться можно лишь самолетом. На деле выяснилось, что это больная проблема, но не для действительно отдаленных регионов, а для Москвы, Санкт-Петербурга и их областей. Проблема там, где суд и милиция находятся на соседних улицах. Вопрос оказался межведомственным, а не межтерриториальным.
В чем еще мы убедились на таких конференциях? Если внутри одного ведомства начинает обсуждаться Уголовно-процессуальный кодекс, то срабатывает некий корпоративный момент. И люди уже не ищут способов разрешения проблемы, а жалуются друг другу на эту проблему и ее усугубляют. Межведомственный характер конференций позволял найти золотую середину.
Кому сопровождать закон?
Два года мониторинга позволили выявить некоторые универсальные закономерности. Люди, которые будут применять закон, почувствовали, что они не одиноки, что с ними считаются и многие проблемы решаются взаимодействием. Что еще выяснилось? Нужна не просто группа, которая проводит мониторинг. Она должна состоять из профессионалов разных правовых структур и обязательно не сидеть в Москве, а выезжать в регионы. Нельзя, чтобы мониторинг проводило одно ведомство. Оно сделает все в свою пользу. Так устроена исполнительная власть. Межведомственный характер рабочей группы позволяет уйти от корпоративного интереса, встать над ним, то есть встать на уровень интереса национального.
Еще очень важный вывод - мониторинг нужен в первые месяцы действия нового закона, в первый год. Недостатки должны устраняться сразу. Если этого не делать, то потом сломать гораздо труднее. Мое глубокое убеждение - мониторинг это то, что должно быть закреплено на уровне законов. Он должен быть обязательным условием сопровождения каждого закона, связанного с реформированием какой-либо сферы жизни. Именно он позволяет обеспечить стабильность отношений, не создает угрозы конфликтов, не вызывает напряженности в обществе и позволяет отладить закон в самом начале его жизни.