Хочу напомнить слова президента из его выступления в Совете Федерации о том, что принятые государством обязательства оцениваются в сумму на шесть триллионов рублей больше, чем может себе позволить бюджет. Это составляет почти один годовой консолидированный бюджет. То есть у нас еще на один бюджет были приняты обязательства, которые не исполнялись. Подобное не только противоречит цивилизованным нормам исполнения законов и принятым нами обязательствам перед гражданами, но является, по существу, прямым нарушением их прав.
В апреле 2004 года Конституционный суд (решение от 24.04.2004 N 9П), рассмотрев вопрос о конституционности приостановления действия законов, пришел к выводу, что в целом подобная практика возможна.
При этом своим решением Конституционный суд признал задолженность государства перед гражданами, в том числе и за прошлые годы, в тех случаях, когда неисполнение закона или приостановление его отдельных статей касалось граждан, перед которыми у государства имелись реальные обязательства.
Если бы мы не приняли соответствующие законы, в том числе Федеральный закон N 122, то начиная с 2005 года нам пришлось бы исполнять еще один консолидированный бюджет страны или записать эти шесть триллионов в качестве внутреннего долга страны. Это фактически означало, что наша страна должна была бы расписаться в своей неплатежеспособности по принятым обязательствам и тем самым существенно дестабилизировать не только экономическую, но и социальную обстановку в стране.
Вот в таких условиях пришлось разрабатывать законы о разграничении полномочий.
Конечно, сейчас на слуху Федеральный закон N 122 и его исполнение. Монетизация льгот составляет лишь небольшую его часть. Но именно эта часть была воспринята населением наиболее социально чувствительно и вызвала бурные обсуждения в обществе. Речь прежде всего идет о разграничении полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами регионов по индексации заработной платы бюджетникам, об отмене выплат из федерального бюджета надбавок сельским учителям, врачам и другим категориям граждан, которые должны теперь осуществлять субъекты Российской Федерации как свои полномочия.
Обязательства должны финансироваться тем уровнем бюджетной системы, который принимает по ним решение. Впервые начиная с 2005 года мы провели эту черту, и, конечно же, часть полномочий перешла в субъекты Федерации.
Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 года осуществляется из федерального бюджета. Три категории льготников - ветераны труда, труженики тыла и репрессированные - в зоне ответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы. Хотя их льготы, по сравнению с ветеранами войны, инвалидами первой, второй и третьей степени, небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые многочисленные группы населения.
О льготном проезде
Зачастую неоправданно 122-му Закону приписывается отмена льготы по бесплатному проезду для пенсионеров, не имеющих никакого статуса. Но надо учесть, что эта льгота вводилась решениями местной власти и финансировалась из местных бюджетов.
Однако отмена региональными органами без какой-либо денежной компенсации именно этой льготы, не предусмотренной ни Законом N 122, ни Законом "О ветеранах", оказалась самой болезненной, вызвавшей больше всего нареканий местных пенсионеров. Именно они и составили большую часть вышедших с протестами на улицу.
Именно это следует учесть, когда мы обсуждаем 122-й Закон и меры, предпринимаемые нами по его реализации.
Поэтому можно понять те региональные власти, которые пытались сбалансировать свои бюджеты применительно к новым условиям, ввели монетизацию, компенсировав бесплатный проезд суммами, различающимися для разных категорий пенсионеров. Не подумали сразу о компенсации отмены бесплатного проезда для обычных пенсионеров, не имеющих никакого статуса. А тем пенсионерам, которые ранее имели это право, дали возможность приобретать льготный билет, если их пенсии были ниже прожиточного минимума. Но в ряде регионов, например в Краснодаре, где пенсионеров-ветеранов намного меньше, чем пенсионеров, не относящихся ни к одной из обозначенных в 122-м Законе категорий, последним просто было выдано на месяц по 20 талонов на проезд внутри города и 6 - за город. Ситуация стабилизировалась. Для среднего пенсионера это примерно то количество поездок, которые он ежемесячно совершает в поликлинику, больницу, магазин.
Сейчас, когда идут проверки федеральной Счетной палатой и контрольно-счетными палатами субъектов Федерации исполнения Закона N 122, нужно особо проанализировать причины, вызвавшие беспокойство и недовольство населения. Очень важно поставить диагноз, чтобы доработать меры по исполнению этого закона, что мы и пообещали людям.
Надо понимать, что отступать было некуда. В ряде регионов муниципальный транспорт фактически перестал существовать. Из года в год росли убытки. Их никто не погашал. И в результате муниципальный транспорт был вытеснен коммерческими "газелями", на которых написано: "Не для льготников". Поэтому, даже если бы не был принят Закон N 122, жизнь сама из-за хронического недофинансирования все расставила по своим местам. Фактически льготники перестали пользоваться транспортной льготой, и регионы сочли необходимым пойти на монетизацию, которая, как и всякая масштабная реформа, не могла быть у населения особенно популярной.
Какие меры направлены на стабилизацию возникшей социальной напряженности? Была строго проанализирована ситуация по всем группам льготников, у которых реализации Закона N 122 вызвала беспокойство и дискомфорт. Решениями правительства и региональных органов власти федеральные льготники получили в виде компенсации от 500 до 1500 рублей, местные - 200-300 рублей.
Всем субъектам Российской Федерации было предложено ввести льготные проездные билеты по цене, примерно совпадающей с выделенной регионам денежной компенсацией на транспортные услуги. Размеры этой денежной компенсации определялись исходя из ежемесячного среднего количества необходимых поездок пенсионера. В расчет принимались как активные пенсионеры, так и те, кто в силу обстоятельств вынужден сидеть дома. Так, например, в Москве расчетное количество составило 21 поездку в месяц.
Конечно же, выиграл тот пенсионер, который не купит даже льготный билет, потому что он ему не нужен: он получил деньги. Считают себя ущемленными те, кто ездит чаще: это прежде всего работающие пенсионеры. В подобной ситуации удовлетворить потребности и тех и других пенсионеров в равной степени, конечно же, невозможно.
Тем не менее было найдено компромиссное решение в виде продажи единого льготного проездного билета. Это потребовало корректировки планов субъектов Российской Федерации, которые прогнозировали получить некоторые доходы от продажи льготных билетов. Но раз нам пришлось сделать проезд более льготным, уменьшив стоимость проездных, мы пошли на встречу регионам, выделив централизованную помощь. Подпись под этим протоколом поставили все, кроме одного субъекта Федерации, в том числе Москва и Санкт-Петербург. После утверждения данного решения на заседании правительства эта сумма поступила в бюджет субъектов Федерации. Эта целевая субвенция, которую региональные власти направят на погашение понесенных ими убытков или субсидирование развития транспорта, в том числе муниципального.
Регионы в ответ на предоставление этой субвенции обязались в течение всего 2005 года вести персонифицированный учет продажи льготных проездных билетов. В результате будет определено число льготников, купивших эти билеты, а следовательно, уточнен размер предоставляемых для этих целей федеральных средств. Сейчас же размер субвенции пропорционален количеству федеральных льготников в регионе.
В настоящее время решения о введении льготных проездных билетов нами получены от всех субъектов Российской Федерации. При этом некоторые из них приняли согласованные с местными ветеранскими организациями решения не уменьшать суммы денежных компенсаций за проездную льготу и установить цену за проезд ниже денежной компенсации. Таким образом, проездной билет не будет абсолютно льготным, то есть его цена не будет равняться сумме денежной компенсации. В некоторых случаях это целесообразно. Мы никого не заставляем следовать, безусловно, только нашим рекомендациям. Каждый регион при переходе на платный проезд находит свою золотую середину. Это решение должно быть результатом общественного согласия, учитывающего требования льготников, интересы других жителей.
Как раз такого общественного согласия, в том числе и по вопросу стоимости льготных проездных билетов, на начало проведения монетизации в ряде регионов не было достигнуто. К нему пришли во многом благодаря активному участию в этом процессе пенсионеров. Этот факт часто называют ошибкой, недоработкой начала монетизации. Но, на мой взгляд, принять это на свой счет Федеральный центр может только с оговоркой. Недостаток не в 122-м Законе, а в его исполнении. Даже в тех регионах, где было активное и серьезное его обсуждение, в том числе в законодательных собраниях, "золотой середины" в то время не было найдено. Сегодня, утверждаю, компромисс достигнут практически во всех регионах.
О "федералах" и "регионалах"
Теперь о том, что можно серьезно отнести к недостаткам самого 122-го Закона и что послужило причиной общественного беспокойства на первом этапе его реализации. В Законе слишком жестко проведен раздел между федеральными и региональными льготниками, были введены различные механизмы и режимы монетизации их льгот. Сегодня мы вынуждены были в соглашении с субъектами Федерации эти различия выправлять.
Напомню, что год назад, когда прорабатывалась концепция монетизации, мы предлагали определить размеры денежных компенсаций всем категориям льготников на федеральном уровне, выплачивать их из федерального бюджета. Для этого потребовалась бы централизация доходов, в том числе выделяемых региональным бюджетам. Чтобы обеспечить выплаты федеральным льготникам, по нашим расчетам, потребовалась бы централизация доходов в размере 1,5 процента налога на прибыль. Финансирование региональных льготников требовало централизации дополнительных доходов. Такой расчет был сделан и представлен на рассмотрение экспертам. Однако установление единого норматива дополнительного отчисления от доходов, как правило, является в большей мере нагрузкой на бюджет регионов-доноров. И тогда против этого предложения выступили московские власти, считая, что доходы города позволяют нормально содержать льготников. Отдавать же часть своих доходов, что послужило бы выравниванию условий бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации, Москва не пожелала и выступила против предложения о дополнительной централизации расходных полномочий. Подобную позицию заняли и ряд других регионов-доноров. Но, кстати, не все. Так, М. Шаймиев, согласившись с нашими предложениями, заявил: "Мы готовы всех льготников передать, но давайте тогда сделаем единым финансирование и для федеральных, и для региональных категорий". Но и против этого выступил Ю. Лужков и некоторые другие губернаторы. И правительство к этому прислушалось.
Об инициативе регионов
Было очевидным, что субъекты Российской Федерации изберут разные схемы монетизации, что, кстати, в 122-м Законе предусмотрено. Так, например, 16 регионов сохранили все льготы в натуральном виде, в их числе и Красноярский край. Его губернатор Хлопонин по этому поводу сказал следующее: "Конечно, мы понимаем, что когда-то придется натуральные льготы отменять, но мы хотим еще раз взвесить, подготовиться, изучить опыт и провести это несколько позднее".
Не все готовы сразу перейти на монетизацию льгот, когда за все надо платить полным рублем - это слишком дорогая операция. И Федеральный центр сказал: "Хорошо. Пусть это будет так. Каждый должен оценить свои возможности".
Не могу не отреагировать на заявление Ю. М. Лужкова о том, что якобы политика министерства финансов привела к резкому сокращению регионов-доноров: с 18 - в 2001 году до восьми - в 2005 году. Это не так. Если прочитать внимательно Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год", станет ясно: в этом году у нас 19 регионов-доноров, в прошлом было 18. Динамика, как мы видим, положительная.
О заработной плате
Все знают, как у нас обстоит дело с размером заработной платы и с каким трудом осуществляется ее рост в ряде субъектов Федерации. Сегодня доля заработной платы в региональных бюджетах в среднем по стране составляет 35 процентов, а примерно в 10-15 регионах - 50 процентов. В двух субъектах Федерации она достигает 60 процентов. В московском же бюджете эта доля - одна из самых низких и составляет всего лишь 10 процентов.
Поэтому, естественно, Москва может позволить себе одновременно и льготы сохранить и ввести за них денежную компенсацию, что она и сделала. И это понятно, так как одним из основных источников пополнения московской казны являются налоговые платежи зарегистрированных на ее территории крупных интегрированных компаний, с доходов, зарабатываемых ими в других регионах. Так что критика Юрием Михайловичем 122-го Закона вполне понятна и обоснованна. Москва не страдает от недофинансирования, от недопокрытия убытков, которые несут муниципальные, жилищные и транспортные организации. Но это не означает, что другие субъекты Российской Федерации могут обойтись без этого закона.
Об адресности социальной помощи
Теперь задам простой вопрос, на который получу от всех однозначный ответ. Должна ли быть социальная помощь адресной? Все согласны с тем, что получать ее должен тот, кто в ней больше всего нуждается. А это означает, что тот, кто имеет достаток выше или существенно выше среднего прожиточного уровня, должен полностью платить за коммунальные, транспортные и другие услуги. Адресное перераспределение денежных потоков - это наиболее эффективный инструмент в борьбе с бедностью.
Уже на первом этапе проводимая нами социальная реформа должна дать свои результаты. На достижение этих целей прежде всего направлено решение президента Российской Федерации о повышении с 1 марта 2005 г. на 240 рублей базовой части пенсий. По сути, пенсии увеличены на сумму, равную выплатам, осуществляемым местными органами власти по денежным компенсациям льготникам. Нам часто говорят: "Это слишком дорогая цена". А я хочу сказать - это не цена реформы. Пенсию надо повышать в любом случае. А компенсационные выплаты должны быть хорошим подспорьем к высокой пенсии. В 2005-2007 годах повышение пенсии будет проводиться опережающими темпами, очередная индексация состоится во втором полугодии 2005 года - увеличится страховая часть пенсии.
О едином социальном налоге
Как будет происходить распределение финансовых ресурсов? Напомню, что в результате введения единого социального налога и уменьшения ставок платежей во внебюджетные фонды уменьшилась налоговая нагрузка на работодателей. Благодаря легализации заработной платы поступления в бюджет от социального налога в последние годы увеличились. В 2005 году мы вновь уменьшили ЕСН, но с дальнейшим снижением повременим. Сделать это нам не позволяет Пенсионный фонд, так как этот налог формирует существенную часть его бюджета. В настоящее время дефицит Пенсионного фонда покрывается из средств Стабилизационного фонда.
Снижение единого социального налога отвечает прежде всего интересам реального сектора экономики. Идя на снижение ЕСН, мы предполагали, что в результате поступления от этого налога будут увеличиваться благодаря легализации заработной платы. Мы и раньше хотели пойти на эту меру. Но только сейчас с созданием Стабилизационного фонда, из средств которого будет покрываться дефицит Пенсионного фонда, это снижение стало возможным. Не исключено и то, что к использованию средств Стабилизационного фонда мы будем обращаться и дальше.
Об инфляции
Конечно, увеличение расходов могло бы вызвать инфляцию. Но следует иметь в виду, что львиная доля всех этих выплат будет осуществляться за счет дополнительных бюджетных доходов. А это означает, что эти доходы, как дополнительные к запланированным в бюджете, пришли из экономики и уйдут в экономику.
Достичь уровень годовой инфляции в размере 8,5% в соответствии с прогнозом, заложенным в федеральный бюджет на 2005 год, сложно, но теоретически возможно в случае, если в течение летних месяцев нам удастся выйти на отрицательную инфляцию (дефляцию). Для этого мы используем все средства, включая инструменты Центрального банка и курсовую политику. И первый результат налицо, если в январе инфляция составила 2,6 процента, то в феврале она снизилась до уровня 1,2 процента.
Вместе с тем мы сейчас рассматриваем и пессимистичные варианты, когда инфляция может достичь и 10%. Многое будет зависеть от того, какие решения будут приняты по Стабилизационному фонду, а также в области политики ценообразования в ЖКХ, цен на бензин, а главное, в общей политике бюджетных расходов.
О коммунальных тарифах и жилищных субсидиях
На январский рост инфляции в значительной мере повлиял рост тарифов на электроэнергию, а также выход всех субъектов Российской Федерации на 100-процентную оплату услуг ЖКХ. Но это означает, что еще больше лиц, чьи платежи за коммунальные услуги превысят 22 процента совокупного дохода, в соответствии с Законом обратятся за жилищными субсидиями. Поэтому важно, чтобы эти субсидии были доступными и легко оформляемыми. То есть надо сделать так, чтобы гражданин, получив квитанцию, тут же обратился за субсидией и только после ее получения оплатил квартплату.
Следует еще раз проверить работу центров по выдачам жилищных субсидий. Ведь именно они должны в этот период снять пик обращений граждан. Если в прошлом году в среднем по стране жилищные субсидии получили 13 процентов населения, то в этом году, по нашим подсчетам, эта цифра вырастет до 15 процентов. При нормальной работе региональных центров по субсидиям у нас не будет причин для беспокойства.