С 1 января 2006 года вступит в силу Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разделение полномочий, административная реформа приобретают более четкие, почти завершенные контуры. Пожалуй, нет другой такой сферы, где бы столь высока была роль муниципальной власти, как жилищно-коммунальное хозяйство. Именно поэтому на вопросы нашего обозревателя отвечает заместитель руководителя Федерального агентства по строительству и ЖКХ Юрий Тыртышов.
- Юрий Павлович, в результате реформы местного самоуправления число муниципальных образований в России возрастет до 25-28 тысяч. Министр регионального развития Владимир Яковлев сетует на нехватку кадров, способных составлять бюджет и тем более управлять им. В то же время в Ивановской области, например, на посты 154 глав городских и сельских поселений претендуют 533 кандидата. Может быть, министр зря тревожится?
- На "начальников" у нас дефицита никогда не было, только дай порулить. Уверен, что в местное самоуправление будут избраны достойные люди, но по профессии это могут быть врачи, учителя, общественные деятели и т.п. Помогать им должны специалисты, которых, увы, не так много, как требуется. Имеющаяся в настоящее время система обучения и переподготовки кадров просто не в состоянии за короткий срок справиться с резко возросшим спросом.
Скажу больше. Положение усугубляется тем, что одновременно с 1 января 2006 года вступит в действие и другой Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" специалистов, разбирающихся в этой важнейшей сфере в принципе очень мало.
- Катастрофа?
- Нет, конечно же. Но ситуация складывается непростая. Выход из положения видится в том, чтобы на первых порах неокрепшие органы местного самоуправления делегировали ряд полномочий на региональный уровень. Тарифы пересматриваются не круглогодично.
Потребность в этом возникает время от времени. Поэтому помочь муниципалитетам в этой очень деликатной сфере вполне по силам соответствующим структурам субъектов Федерации.
Однако это не снимает с муниципалитетов обязанность быть готовыми к созданию своих подразделений тарифного регулирования, причем как отдельное юридическое лицо.
Те тарифы, которые будут рассматриваться и утверждаться в текущем году, будут проходить еще по старинке. Но в 2006 году начнется работа по-новому. Коммунальные предприятия займутся производственными программами. Органы местного самоуправления станут выстраивать свои инвестиционные планы.
131-й закон, можно сказать, венчает административную реформу, инициаторы которой очень мудро дали местному самоуправлению больше года на разбежку. Закон-то принят в октябре 2003 года. За прошедшее время новые нормы и правила обкатывались в Новосибирской области и Ставропольском крае. Кстати, последний входит в состав Южного федерального округа, в котором полпредом президента является Дмитрий Козак. Дмитрий Николаевич, как известно, стоял у истоков административной реформы, и это очень важно, что экспериментальная проверка происходит у него на глазах и под его контролем.
Новосибирский и ставропольский полигоны стали хорошей школой для управленцев из других мест. У всех желающих есть возможность ознакомиться с новой нормативной базой, организационным обеспечением и, главное, опытом практической реализации реформы местного самоуправления.
Еще раз подчеркну на редкость мудрое решение дать подготовительный год для вступления в силу закона, который по значимости уместно сравнить с заменой льгот денежными выплатами. Но это преобразование было принято и введено, что называется, в пожарном порядке, со всеми вытекающими из спешки неувязками и недоразумениями. Поэтому мой совет тем региональным и местным руководителям, кто не успел проявить интерес к наработанному опыту: не мешкать, чтобы в новом году не попасть впросак.
- Председатель Счетной палаты Сергей Степашин на расширенной коллегии минфина как раз сравнил реформу местного самоуправления по сложности с так называемой монетизацией льгот. Он выразил обеспокоенность тем, что может образоваться сфера бесконтрольного расходования средств в размере более двух триллионов рублей.
- Давайте будем придерживаться принципа презумпции невиновности. Что касается местного самоуправления, то его деятельность проходит под недремлющим оком самого строгого и пристрастного контролера - населения.
Однако во избежание недоразумений я бы не советовал муниципалитетам с первых шагов разгосударствлять, передавать в частные руки объекты коммунального хозяйства. Собственность должна оставаться за муниципалитетами. Другое дело - управление ею. Конкурсный отбор управляющей компании позволяет создать необходимую конкурентную среду.
- Победителями, надо думать, станут, как водится, унитарные предприятия - муниципальные либо государственные?
- Неверно. МУПы и ГУПы как организационно-правовая форма на самом деле представляют собой административный "отросток" в ЖКХ. Поэтому они неэффективны сами по себе и к тому же являются препятствием на пути развития конкуренции в отрасли. От них мы постепенно уходим.
Новый Жилищный кодекс вообще исключил МУПы из сферы жилищных отношений. Управлять жилищным фондом должны профессиональные компании и товарищества собственников жилья. И в коммунальной сфере мы движемся к такой модели, когда имущество в основном находится в собственности муниципалитета (хотя не всегда), его эксплуатация и управление осуществляются с привлечением профессиональных компаний-предприятий на конкурсной основе.
В любом случае, кому бы ни принадлежали объекты коммунального назначения, роль муниципалитета оказывается значительной. На муниципальном уровне устанавливаются тарифы на водопровод, канализацию, утилизацию твердых бытовых отходов. Плюс так называемые инвестиционные надбавки к тарифам и тарифы на подключение к сетям, то есть то, что раньше связывалось с выдачей технических условий на подключение.
Через тарифы прослеживается и новый механизм управления отраслью. Он уже состоит не в том, чтобы назначать и снимать директоров унитарных предприятий и испытывать некоторую ревность в отношении недосягаемости акционерных обществ. Муниципалитет утверждает производственную программу предприятия, к примеру "Водоканала", и инвестиционную программу в целом по населенному пункту. Вписывает свои инвестиционные планы в генеральный план развития. В этой точке мы соприкасаемся с новым градостроительным законодательством, требованием выставления на торги под застройку участков с готовой инженерной инфраструктурой.
Муниципалитет принимает решение, как именно распределится инвестиционная нагрузка, какова доля участия бюджета, потребителей услуг, застройщиков. Вообще посильны ли тарифы для населения или необходима какая-то финансовая бюджетная помощь. Таким образом выстраивается жилищно-коммунальная политика в конкретном городе, селе.
- Какова в этих условиях роль субъекта Федерации?
- Региональным энергетическим комиссиям отданы вопросы тарифного регулирования по газо-, тепло- и энергоснабжающим предприятиям, а также по ряду "Водоканалов", которые обслуживают сразу несколько поселений. РЭКи устанавливают тарифы, но инвестиционные надбавки остаются за муниципалитетами.
Кроме того, для регионального звена важнейшая из функций - социальная поддержка населения при оплате жилищно-коммунальных услуг, то есть субсидии, льготы, денежные компенсации. Причем, если раньше они проходили через предприятия ЖКХ, то теперь, по новому порядку, "коммуналка" не имеет к ним никакого отношения. У коммунальщиков одна задача - оказать услугу и получить оплату. Социальная защита - это взаимоотношения населения и государства, точнее, его органов социальной защиты.
- Похоже, центр вообще выбывает из игры. Не исчезнет ли ЖКХ из названия федерального агентства?
- Федеральный центр не самоустраняется. За нами остается мониторинг ситуации в отрасли. Мы следили и будем следить за ходом подготовки хозяйства к зиме и работой в зимних условиях. Инструментом проведения государственной политики в ЖКХ остаются федеральные целевые программы, которые предусматривают развитие, строительство, реконструкцию объектов жизнеобеспечения и софинансируются из бюджетов различных уровней. Сама методология этих программ должна быть в ближайшее время скорректирована. Должны быть более четко прописаны критерии принятия инвестиционных проектов к финансированию.
Я рассматриваю отраслевые федеральные целевые программы как своеобразный переходный период. ЖКХ передается на муниципальный уровень, но необходимо озаботиться тем, в каком состоянии мы его отдаем. Износ фондов должен соответствовать нормативной величине. На это, в частности, нацелена подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ" ФЦП "Жилище". В ее задачи входит довести к 2010 году показатель износа основных фондов до 30 процентов. Хотя при сложившихся объемах финансирования подпрограммы говорить о том, что она действительно способна сыграть ведущую роль в обновлении и модернизации ЖКХ, не приходится. Аналогично и по подпрограмме "Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда", на которую в прошлом году было выделено из федерального бюджета 1,3 миллиарда рублей, в текущем году - 2,7 миллиарда. Финансирование этих двух подпрограмм из федерального бюджета, на мой взгляд, должно быть в ближайшие несколько лет гораздо более значительным.
- Реформа, наверное, заставит местных руководителей искать новые формы пополнения бюджетов и вспомнить хорошо забытое старое. Энергоносители нынче дороги, особенно если завозить их издалека. В то же время топливо лежит буквально под ногами - небольшие залежи угля, торфяники, отходы лесопереработки, твердые бытовые отходы и т.п. Появится ли оборудование для этого?
- Существует подпрограмма, посвященная энергоэффективным технологиям в коммунальном хозяйстве, и реализуется она достаточно успешно. У муниципалитетов появится возможность выбора для более рационального теплоэлектроснабжения населенных пунктов.
- В заключение прокомментируйте такой, можно сказать, хрестоматийный пример. В Германии в 60-е годы прошлого века муниципалитеты на полную катушку использовали возможность получить целевое финансирование для строительства бассейнов. Построить-то построили, а на эксплуатацию нескольких таких объектов в небольших городках средств не хватило. В результате осталось их по одному, остальные закрыли. А в небольшом американском городе Харрисон мэрия с согласия жителей на 9 месяцев увеличила налог с продаж, чтобы собрать средства на бассейн. Бассейн построили, налог снизили до прежней величины, и горожане очень бережно относятся к своему детищу.
- Убежден, что в конечном итоге мы придем ко второму варианту. Основу для такой уверенности дает реформа нашего местного самоуправления, разграничивающая, перераспределяющая и закрепляющая полномочия по различным уровням власти. Каждый должен знать, за что отвечает. Тогда желания будут совпадать с возможностями.