Задача-максимум - сделать правовое поле нашей страны таким, чтобы в нем было удобно жить и работать не только чиновникам, но и обычным законопослушным гражданам. Ведь сегодня простой человек часто зависит от воли чиновника: как тот захочет, так и будет. А в цивилизованном государстве все наоборот: любой начальник зависит от закона.
Поэтому недавно президент России Владимир Путин поручил министру Юрию Чайке подготовить проекты документов, которые бы возложили на минюст мониторинг всего законодательства с ежегодным докладом главе государства. Может возникнуть резонный вопрос: а зачем писать такие законы, которые потом еще надо "подправлять"? Об этом состоялся разговор на Совете экспертов, который прошел в "Российской газете".
Наши эксперты - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талия Хабриева, директор Департамента государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции РФ Евгений Забарчук, заместитель директора этого же департамента Евгений Мищенко.
Красная карточка для ляпа в законе
Российская газета | Если закон принят, часто сетовать поздно, надо выполнять его как есть. А неправильную инструкцию минюст может отменить?
Забарчук | Минюст регистрирует ведомственные акты.
РГ | Абсолютно все акты?
Забарчук | Нет. Регистрации подлежат акты, затрагивающие права и свободы граждан, носящие межведомственный характер и акты, устанавливающие правовой статус организации либо государственных органов. Плюс недавно нам даны полномочия по регистрации актов Центробанка, фондов пенсионного и медицинского страхования, хлебной инспекции.
Сейчас зарегистрировано 6,5 тысячи нормативных актов. В прошлом году на регистрацию было направлено более 1200 актов, зарегистрировано 803 из них, отказано в регистрации 206 документам. Процент брака большой.
РГ | Брак случайный или, так сказать, намеренный?
Забарчук | Причины разные. Это отсутствие квалифицированных кадров. Нечеткость издаваемых законов, когда они позволяют толковать двусмысленно. Противоречия в законах: когда изложены взаимоисключающие нормы. Мы с этим столкнулись. Следующая причина: умышленное искажение нормы. Эти факты тоже случаются, когда умышленно неправильно толкуется норма, чем ограничиваются права и свободы человека. Экономические прежде всего.
Есть попытки усилить административное давление, вмешательство в рыночные отношения. Это ведь сразу видно по документу. И не нужно быть семи пядей во лбу, когда приходит документ. Ко мне интересный документ пришел, кстати, касаясь соцздрава. Речь шла о Фонде обязательного медицинского страхования. Была попытка упразднить страховую медицину как таковую, которая формировалась в течение 10-15 лет.
РГ | Совсем? Одним махом?
Забарчук | Там очень любопытно. По сути деньги шли не на страховые фонды, а конкретному получателю. А ведь смысл страховой медицины в том, что фонды контролируют правильность использования финансовых средств, которые идут в конкретные субъекты. Эта же норма уводила в сторону, ставила вне рамок закона существование региональных фондов медицинского страхования. Мы восстановили статус-кво. Я надеюсь, что в дальнейшем не будем сталкиваться с такими проблемами.
РГ | Это было сделано намеренно или в силу недостаточной компетенции?
Забарчук | Вопрос к прокуратуре. Я же говорю о качестве документа. Очевидно, что документ был не продуман. Не просчитан.
Другой пример: был приказ Министерства регионального развития о признании нуждающимся в жилищных условиях. Вопреки своей компетенции в минрегионе установили правила, как признавать нуждающихся в улучшении жилищных условий. Это полномочие за ведомством не записано. А ведь документ регулировал самые, я бы сказал, животрепещущие интересы населения. На основании этого документа могли приниматься решения: кого и как признавать малоимущим. Кому-то назначать выплаты, кому-то давать социальное жилье.
Мы отказали в регистрации, указали, что минрегион вышел за пределы своих полномочий. Но встал вопрос: а кто должен делать? И выяснилось, что минздравсоцразвития, к которому все перешло, тоже не получил этих полномочий. Но проблема-то остается. Надо решать.
Кроме того, минрегион выпустил методические рекомендации, в которых министерство по сути указывало региональным властям, как надо действовать: скажем, пришел человек в ДЭЗ за справкой, что полагается делать. Но федеральное министерство не вправе давать поручения региональным властям. Даже правительство ограничено в этих рамках.
РГ | Какие еще министерства и ведомства особенно "отличились" по этой части?
Забарчук | Министерство культуры и массовых коммуникаций тоже в этом числе.
Что еще беспокоит? У нас четко урегулированы процесс и направление актов на регистрацию. Но многие ведомства игнорируют, просто не направляют и все. Мы проводим ежегодно одну-две проверки и выявляем огромное количество незарегистрированных документов.
РГ | Получается - подпольные инструкции?
Забарчук | Да. Ведомства не регистрируют эти документы, но включают в список принятых документов, как бы по умолчанию, и направляют в территориальные органы. Мы проводим проверку и говорим: друзья, вот эти акты пришлите на регистрацию. Не присылают. Мы вынуждены искать эти акты в Интернете и проводить анализ.
Вот сняли 15 законов. Но причина не только в том, что у ведомств руки не дошли, закон просто не нужен
Часто сами граждане обращаются к нам. Говорят: вот пришел документ, посмотрите. Мы смотрим. Говорим ведомству: отмените. Не отменяют. Не хотят. Прячут от нас документы. Я думаю, мы будем обнародовать такие документы, официальную информацию давать о том, что эти акты признаны недействительными. Даже без того, чтобы эти министерства отменили эти акты. Пусть народ знает.
РГ | Минюст России можно сравнить с судьей на поле. Только поле не футбольное, а правовое. Вы стараетесь, чтобы не было ляпов и ошибок юридических. Но все-таки и ляпы, и казусы случаются. И непродуманные законы часто появляются. Есть ли смысл приводить примеры, которые у всех на слуху? Министр юстиции Юрий Чайка недавно сказал очень важную вещь: о необходимости ликвидации юридической неграмотности в стране. И в первую очередь юридический ликбез нужен для чиновников, в том числе и для тех, кто занимается нормотворчеством. Поэтому сразу вопрос: когда будете необразованных чиновников сажать, в смысле - за парты?
Забарчук | Недавно у нас в министерстве юстиции было проведено большое совещание, на котором присутствовали представители почти всех федеральных органов исполнительной власти, ученые из института законодательства и сравнительного правоведения, полномочные представители президента и правительства в Госдуме и Совете Федерации. Пришли к выводу, что пора собрать юристов с тем, чтобы расставить акценты в работе и правильно ее выстраивать.
РГ | То есть по сути ликбез уже начался?
Забарчук | Здесь несколько иное, можно говорить о том, что мы сверили часы с нашими коллегами. Нашли общий язык, будем так строить дальше работу, чтобы избежать стихийности в написании законов.
РГ | Каждый год правительство составляет планы: надо написать столько-то законов, о том и о том. Например, в прошлом году в плане было около восьмидесяти законов. А до Госдумы дошло лишь 22 из них. Почему планы не выполняются? Писателям законов не хватает усердия?
Забарчук | 15 законопроектов было снято самими инициаторами, то есть федеральными структурами, посчитавшими, что нет необходимости в этих законах. Оставшиеся законы, к сожалению, остались в подвешенном состоянии. Без какого-либо активного движения. Мы пытались найти ответ: почему?
Одна из причин: серьезно обновились кадры юридических служб. Я с сожалением могу констатировать, что роль юридической службы в министерствах существенным образом понизилась. Есть случаи, когда роль юридической службы доведена в том или ином ведомстве до группы юристов: два-три человека, которые находятся в департаменте делопроизводства, их не слышно и не видно. А на наш взгляд, слово юриста должно звучать очень серьезно. Мы требуем на самом деле по многим документам, чтобы было заключение юридической службы.
РГ | Пока новые люди обживаются, планы горят. Но все равно законы принимаются, страна живет, государственный аппарат работает. Может, не так уж и важны эти планы?
Забарчук | План принят правительством. Это ведь не просто от нечего делать. Этому предшествует глубоко продуманная работа. И, казалось бы, эти вещи должны быть однозначны, как бы приниматься к работе. Невыполнение плана в моем представлении должно повлечь какую-то ответственность.
Сам по себе факт - сняли 15 законопроектов, это что? Исчезла в них необходимость? Я сомневаюсь. У людей просто руки не дошли, не сумели, не захотели. Может, просто не хватает специалистов, которые могли бы эту работу выполнить. Но в конечном итоге это ведь проблема каждого ведомства.
У нас создалось впечатление, что иные ведомства, чтобы не отвечать перед правительством, хотят увести разработку законов на свой уровень. Готовят некие законопроекты, минуя всю процедуру, которая определена нормативными актами. Им кажется: зачем еще концепция, которая должна пройти экспертизу в минюсте и Институте законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, согласования, если можно подготовить и принести готовый проект? Вот вдруг ни с того ни с сего и возникает закон, о котором никто ничего не знает и даже не слышал. А ведомство настаивает: жить без него не можем!
Заграница нам не в помощь
РГ | А вдруг действительно не могут? Может, правильно делают министерства, что пытаются избежать бюрократической возни? Скажем, закон нужен позарез, проблема нарывает, а на согласования могут уйти годы. Жизнь-то не ждет...
Забарчук | Если нет системы в работе, то нет и продуманности, глубины. Мы должны смотреть в будущее, прогнозировать развитие ситуации.
Мищенко | Я могу добавить. Исполнительская дисциплина слабая. Почему? Потому что еще ни разу не было, чтобы кто-то из руководителей ответил, почему законопроект не прошел. В постановлении о совершенствовании законопроектной деятельности правительства РФ написано, что руководитель федерального органа отвечает за прохождение законопроекта. Если законопроект внесен в план, но не внесен в Думу, то с руководителя ведомства должны спросить...
РГ | А спрашивать кто должен? Вы, минюст?
Мищенко | Пока нет.
Хабриева | Вот сняли 15 законов. Но причина не только в том, что у ведомств руки не дошли. Когда начали готовить документы, то и увидели, что нет предмета регулирования, закон просто не нужен! Правительство несколько лет назад очень серьезно взялось за регламентацию подготовки нормативных актов в целом. Объем разрабатываемых законов сейчас растет. Но по качеству...
К сожалению, это касается многих законопроектов. Не только подготовленных федеральными органами исполнительной власти. Не случайно, едва ли не сразу после принятия закона, в него вносятся изменения.
Так, сегодня можно отметить обращение правительства к более сложной законодательной материи: принимаются законы, регулирующие процессы и действия, требующие узкоспециальных знаний (например, федеральные законы "Об электроэнергетике", "Об электронной цифровой подписи"). Недавно на комиссии правительства по законопроектной деятельности мы рассматривали, например, концепции проектов законов о производных финансовых инструментах и центральном депозитарии. Вы знаете, что такое производные финансовые инструменты?
Все это говорит о том, что законодательный процесс должен быть обеспечен информационно-аналитической деятельностью по изучению предмета регулирования. Нужно шире привлекать к разработке специалистов. Видимо, требует расширения перечень документов, прилагаемых к вносимому в Государственную Думу законопроекту.
Сегодня же зачастую разработчики приводят статистические данные, не имеющие официального характера. Предлагают принять федеральный закон, а данные касаются только одного региона. Депутаты нередко вносят предложения по ужесточению санкций по тем или иным статьям Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях. Скажем, за незаконный оборот наркотиков сейчас предусмотрен срок от 8 до 20 лет. Вносится законопроект, предлагающий ужесточить наказание до пожизненного заключения. Обоснование - "по материалам одной из газет". В редких случаях есть анализ иностранного законодательства, на которое ссылаются. Вместо этого берут данные из неофициальных источников или, того проще, в Интернете. "В Канаде вот так, давайте и мы так сделаем. И во Франции тоже". А оказывается, эта норма уже давно там отменена или действует в иной редакции. Наш Институт, в том числе, занимается зарубежным законодательством и располагает большей частью его источников. Но это, как ни странно, не самая востребованная часть нашей работы. Приведу другой пример: накануне заседал научно-консультативный совет при Совете безопасности. Вновь обратили внимание на то, что отсутствует единый понятийный аппарат, в том числе и в этой, "чувствительной" для нас, сфере. В Уголовном кодексе России используется несколько понятий - терроризм, террористический акт, преступления террористического характера...
Штраф от скрытой камеры
РГ | Вы могли бы назвать какие-нибудь конкретные примеры?
Хабриева | Московская областная дума, например, предлагает вернуть балльную систему наказаний для водителей, которая была еще в советские годы. Мы задаем вопрос: коллеги, есть у вас данные, что эта система была эффективной? Нет таких данных. А имеются данные, что нынешняя система плоха и не работает? Тоже нет.
Мищенко | Другой пример, когда не проработанные законы пытаются проталкивать. Вносят проект депутаты, но видна и тень минобороны. Предлагают узаконить, что призывник, уезжая куда-либо из дома на срок от пяти дней до трех месяцев, должен явиться в военкомат, доложить и получить разрешение. А если не сделал - будет нести административную ответственность. Так и записано в проекте.
РГ | Военкомат будет решать, ехать человеку или не ехать?
Забарчук | Понимаете, это только еще проект. Я ответил: друзья, мы же не в полицейском государстве живем. Да и сам закон не проработан: как являться, почему именно до трех месяцев? А если надо уехать на четыре месяца? И так далее, вопросов - масса.
Бывает, что и нормы, не нарушающие права человека, но авторы проекта закона плохо над ним поработали.
Хабриева | Например, Московская областная Дума решила внести проект закона о том, чтобы штраф за нарушение правил дорожного движения можно было выписать, если вас поймал... объектив видеокамеры. Но если видеосъемка зафиксировала машину, а не установлено, кто сидел за рулем, то записали, что отвечает владелец, собственник машины. Простите, но вдруг машина вне воли владельца оказалась у кого-то и на ней причинен громадный ущерб, тогда как?
РГ | Часто закон сам по себе - лишь вершина айсберга. К нему пишутся многочисленные инструкции, приказы, разъяснения, и для чиновников именно эти подзаконные акты важнее. Приходишь в кабинет, говоришь: мне положено по закону, а в ответ - ничего подобного, вот инструкция... В результате оказывается, что гражданину положено только в очередях топтаться да пороги обивать. А чиновнику - все решать. Нельзя ли как-нибудь обойтись без инструкций, ведь законы-то сами по себе часто хорошие?
Забарчук | Нередко бывает и обратное: закон принят, но не действует, потому что к нему должны прилагаться различные подзаконные акты, а их нет. Проблема реализации законов крайне острая, хотя есть все решения, определяющие порядок реализации. Принято специальное постановление правительства, что министерство, предлагающее проект закона, должно вносить вместе с ним и перечень тех предписаний, которые потом войдут в подзаконные акты.
РГ | Все должно быть в одном пакете?
Забарчук | Да. После первого чтения уже должна идти разработка нормативных актов. Но законопроекты вносят голенькими. Потом подзаконные акты принимаются вдогонку, часто с большим опозданием.
Верховный суд выносит решение, а ведомство позволяет себе игнорировать его вердикт по два-три года
Министр юстиции Юрий Чайка доложил президенту о необходимости более серьезного подхода к законопроектной деятельности. Идея заключается в том, что необходимо выработать концепцию в развитии законодательства. Необходимо проведение мониторинга правовой базы с ежегодным докладом президенту. Выйти в дальнейшем на программу развития законодательства по отраслям, чтобы эта работа велась планово. На перспективу.
РГ | Планы составляются на год. Но разве можно за такой срок написать закон? Не слишком ли быстро? Есть ли вообще нормативы для написания законов?
Хабриева | В СССР вполне нормой считалась проработка законопроекта и в 2 года. Сейчас два месяца считается уже долго.
Забарчук | Необходимы методические рекомендации, как писать законы. Но их нет. Они еще только разрабатываются. Конкретных сроков для написания закона, подготовки отзывов и согласования тоже нет.
Чиновник читает, гражданин не понимает
РГ | На совещании в минюсте приводился пример двойного толкования: в Налоговом кодексе отправитель груза за границу освобождается от налога на добавленную стоимость. Предприниматели считают таковыми себя и налоги не платят. А налоговые инспекции объявляют отправителями... перевозчиков. Скажем, пароходную компанию или железную дорогу. И не только собирают налог с бизнесменов, но и выписывают им немалые штрафы. Можно ли избежать таких вот неточностей в законах, ведь никогда не знаешь, к чему подкопается чиновник?
Забарчук | Я думаю, что не только можно, но и нужно это делать в законе. Нужна четкость формулировок. Скажем откровенно, каждый закон - это компромисс на самом деле между различными интересами, которые существуют и в парламенте, и в ведомствах, и в обществе в целом. Есть различные экономические интересы. Есть различные точки зрения. Поэтому бывают попытки закладывать в закон некие вещи, которые заведомо несут в себе коррупционное начало, причем колоссальное. У нас проблема: никто не просчитывает на самом деле коррупционные "возможности" законопроекта и как их избежать.
Хабриева | Почему двойное толкование дается чиновниками? Да потому, что разные термины, нет понимания соподчиненности актов. У нас есть Конституция, федеральный конституционный закон, федеральный закон, конституции и уставы субъектов, законы субъектов. А другие акты? Их же очень много. Приказы, инструкции, положения и так далее, и именно они в первую очередь касаются граждан, потому что непосредственно регулируют их жизнь. У нас же до сих пор нет закона о нормативных актах, и нет четкого определения: что же такое нормативный акт? Соответствующий закон был принят в первом чтении еще в 1996 году. На этом все и закончилось. Институт многие годы работал над концепцией и текстом этого законопроекта и готов продолжить работу. Этот акт расставит законы и нормативные акты, если можно так выразиться, по ранжиру.
Забарчук | Конечно, во многих случаях как раз отсутствие четкости и определенности в законе, системности в законодательстве порождает и проблемы на уровне ведомственного нормотворчества.
Инструкция скрытого пользования
РГ | А кто числится у вас среди тех, кто не спешит отменить акты, противоречащие закону?
Забарчук | Минфин в прошлом году, ФНС и минтранс. Еще одна удивительная и вопиющая проблема, о которой министр сказал - это проблема неисполнения судебных решений о признании актов недействительными. Я бы назвал это действие со стороны министерств, которое требует отдельного рассмотрения как нарушение служебной дисциплины. Есть указ президента, который требует исполнять все судебные решения. Акт, не прошедший регистрации, не подлежит исполнению. Верховный суд выносит решение, а ведомство позволяет себе игнорировать его вердикт по два-три года. Мы иногда каждому министерству пишем по 7-8 писем на уровне, в том числе министра, просим: уважаемые коллеги, отмените неправовой документ.
Например, решением Верховного суда РФ от 19 февраля 2004 года признан не действующим пункт 4 положения о порядке выдачи удостоверения участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Он обязывал "ликвидаторов" при смене удостоверения представлять разные документы, тогда как в принципе достаточно копии ранее выданного удостоверения. Но человека заставляют бегать по инстанциям за справками. Документ так и не приведен в соответствие с действующим законодательством.
Подобных примеров много. Такая ситуация вынудила нас в начале этого года обратиться к президенту. Мы внесли предложение дать полномочия министерству юстиции вносить предписания об отмене незаконных актов либо устранения выявленных нарушений. А в случае их невыполнения обращаться в правительство или к президенту о привлечении к ответственности соответствующих должностных лиц. Это предложение получило поддержку и в администрации президента, и в правительстве.
Мы в свое время предполагали даже возможность возбуждения уголовных дел. У нас есть Федеральная служба судебных приставов. Когда приходит судебное решение, пристав приносит в министерство исполнительный лист. Тот предписывает министру в трехдневный срок отменить незаконный акт. Не отменяет - за злостное неисполнение Федеральная служба судебных приставов вправе возбудить уголовное дело. Мы этим рычагом не пользуемся. Все-таки уповаем на благоразумие и наших коллег, и руководителей министерств и ведомств.
РГ | Но ведь получается, среди министерств кругом одни нарушители. А есть законопослушные ведомства?
Забарчук | Есть и хорошие примеры. Самые дисциплинированные - это силовые ведомства: минобороны, МВД, ФСКН России и другие. Служба по тарифам достаточно хорошие акты готовит. Банк России. Кстати, Центробанк - тот случай, когда госорган очень серьезно, порой не один год, прорабатывает акт с привлечением разных специалистов включая иностранных.
Кстати, в этом году брака вообще стало меньше, соответственно и отказов меньше.
Хабриева | С чем мы сталкиваемся сейчас? Возникла проблема, к сожалению, достаточно острая и конфликтная, о взаимоотношениях между министерствами и находящимися в их ведении службами. Дело в том, что некоторые федеральные службы и агентства вопреки логике административной реформы получили право издавать нормативные акты. И теперь между ними идет борьба за полномочия.
Забарчук | Конечно, здесь, мне кажется, нужно четко разграничить компетенцию федеральных служб специальным положением. Сейчас получается так, что один федеральный закон, допустим, о недрах, предписывает выдавать лицензии на добычу ископаемых федеральному органу исполнительной власти. Но закон был принят до административной реформы. Сейчас вместо одного органа стало три: министерство, служба и агентство. Они все федеральные. И возникает коллизия: каждый из них считает, что это ему закон дает право распоряжаться недрами. Примерно то же самое и в других областях, скажем, с квотами на вылов рыбы. Их должен выдавать федеральный орган в области рыболовства. Сейчас есть Росрыболовство и Минсельхоз. По положению, каждое из них может называться федеральным органом в области рыболовства. Потому что эти функции в законе прописаны. Между собой не могут договориться, кто же у них занимается этими рыбными квотами.
РГ | Никто не отнекивается, мол, зачем нам эта лишняя работа?
Забарчук | Нет, никто не говорит. Получилось, что функция прописана, и она как-то перераспределена. Но в результате каждый из этих органов в деле участвует. Считают, что определение квоты нормативной - дело министерства, а надзирать за ее предоставлением должен надзор. Но если исходить из указа президента об административной реформе, то распоряжаться материальными ресурсами должны агентства.
РГ | У вас нет такого ощущения, что иногда эти ошибки и недоговоренности закладываются намеренно? Конечно, тут за руку не схватишь, а просто подозревать неприлично....
Забарчук | Вы имеете в виду ведомственные документы?
РГ | Да, не заведомо ли закладываются ошибки исходя из каких-то меркантильных соображений?
Забарчук | Я могу по наблюдению сказать: иногда во главе стоят экономические интересы. Каждое ведомство хочет иметь доступ к деньгам. Условно говоря - будь то определение перечня месторождений или выдача рыбных квот. Здесь умысел такой с точки зрения руководителя: я хочу побольше взять полномочий. Что вполне объяснимо, психологически можно понять. Но идет становление новой системы государственных органов. Конечно, неизбежны и проблемы, но прорастает и некоторая стабилизация. Это мы видим по документам. Пошла нормальная, цивилизованная работа, уже складывается определенная система.