Начнем с главного. До сих пор в нашей стране никто четко и внятно не объяснил рядовому человеку, зачем, собственно говоря, ему, россиянину, нужна муниципальная система власти. Уважаемый читатель, пожалуйста, поставьте себя на место человека, далекого от политической и общественно-правовой жизни. У него не так уж много задач - зарабатывать, растить семью. Что же в рамках этих двух позиций государство предлагает человеку? Да, собственно говоря, ничего.
Единственно, приходилось слышать банальные слова о "самостоятельности решения вопросов местного значения". Эту фразу наши чиновники взяли из Европейской Хартии по местному самоуправлению. Но вот только смысл этого документа, как представляется, несколько не поняли.
Поясню мысль. Главный документ нашей страны - Конституция - гласит, что государство гарантирует населению предоставление определенного перечня услуг в равном объеме по всей территории страны. Но Конституция не предполагает предоставления населению равного объема муниципальных услуг. Если к этому вспомнить, что подавляющее большинство норм и правил регулируется государственным (федеральным и региональным) законодательством, то на долю муниципалитетов практически не остается предмета регулирования.
В теории - этого "практически не остается" вполне достаточно для претворения в жизнь. Разумеется, оставаясь в рамках действующего законодательства, каких-то местных, иногда вообще только локально признаваемых правил и традиций, особенностей организации быта, взаимоотношений. В идеале, именно для достижения этих целей и собираются муниципальные налоги.
Но давайте уточним. Создание на базе нынешних поселковых администраций самостоятельных муниципалитетов означает перекладывание с государства на плечи местных жителей ответственности по ряду позиций. Возникает естественный вопрос: а зачем населению эта дополнительная головная боль, со всеми выборами, контролем и прочими играми в малую демократию? Разумеется, должна быть веская причина убедить рядовых людей взять на себя эту обузу, а именно: что они получат право реализовать на практике какие-то свои самые сокровенные желания и чаяния.
Теперь время привести пример. Боюсь задеть чьи-то чувства, но все же в качестве примера назову известные дагестанские села - Карамахи и Чабанмахи. Уж больно пример яркий. Если оставить в стороне вопросы уголовного характера и нарушения действующего законодательства, то эти села - великолепный пример настоящего местного самоуправления и инициативности граждан.
К сожалению, не нашлось в стране структуры, которая взяла бы на себя функцию уберегать народное волеизъявление от крайностей (спецслужбы не в счет). А вообще на Кавказе очень развита так называемая народная демократия, и с учетом предыдущего примера возникает вопрос: как учтен данный факт в муниципальной реформе? Ответ - никак.
Во многих северокавказских республиках, например в Республике Ингушетия, которую автор знает не понаслышке, существуют многочисленные советы старейшин, неформальные объединения лиц, пользующихся доверием населения и способных существенно влиять если не на решения, принимаемые органами власти, то как минимум на поступки госслужащих всех уровней власти. Отсюда вопрос: как учтен данный совершенно объективный факт в муниципальной реформе? Ответ - никак.
Таких предпосылок, не учтенных в реформе, еще достаточно много. Перечислю несколько наиболее весомых.
Появление 30 тысяч новых муниципальных образований - каждое со своим бюджетом и правом самостоятельно распоряжаться средствами - создаст предпринимателям, с одной стороны, дополнительные возможности для оптимизации налогообложения. Например по подоходному налогу. Готовы ли крупные города к оттоку налогов в пригородные муниципалитеты, образующиеся на базе маленьких элитных поселочков? С другой - дополнительные проблемы. Фактически нищие муниципалитеты будут искать любую возможность пополнить местный бюджет. Не будем забывать, что общественных традиций, регулирующих эту сферу, у нас в стране все еще нет, поэтому не исключен муниципальный рэкет, прикрытый знаменитой формулой назначения платежа - "добровольный взнос".
Армия муниципальных чиновников, которая во многом будет создана с нуля, существенно изменит нынешнюю муниципальную элиту и не исключено, что создаст новый набор общественных ценностей. Что это будет за набор? Если центральная власть не предложит местной элите некой идеи, вокруг которой последняя смогла бы объединиться, то за нее это сделает кто-то другой. Желающих консолидировать бедноту было и будет всегда много.
Безразличие населения создает из муниципальной системы власти замечательный "карьерный университет" для начинающего политика. Несомненно, он будет работать там с большим энтузиазмом, но все же это будет не работа, а тренировка.
Сибирь и Дальний Восток - территории, в долгосрочной перспективе находящиеся под угрозой неконтролируемого заселения нелегальными мигрантами. Муниципальная реформа могла бы способствовать упорядочению этого процесса. В частности, не допуская легитимизации стихийно возникающих муниципалитетов. В настоящее время такой защиты нет. Сейчас любая группа лиц может заявить, что якобы их поселение существует в глухой тайге последние столько-то лет, и требовать регистрации Устава муниципалитета.
Наконец, проведение муниципальной реформы без объявления сроков и целей реформы субъектов Федерации делает первую какой-то незаконченной. На сегодняшний день в России существуют такие формы образования субъектов, как республики, области, края, автономные округа. Если Российская Федерация - действительно Федерация, то она должна быть образована по национально-территориальному признаку.
Можно продолжить перечень претензий к муниципальной реформе, но остановимся и подведем итог.
Механизм муниципальной власти должен позволять людям достигать каких-то своих особенных пожеланий в части жизнеустройства на своей территории.
Право создать муниципалитет на базе своего населенного пункта еще надо заслужить, то есть продемонстрировать наличие у местных жителей устойчивого общественного мнения, а также желания и готовности претворить его в жизнь.
То, что Конституция не предполагает предоставление населению равного объема муниципальных услуг, означает, что бюджетное выравнивание на уровне муниципалитетов недопустимо и что, как говорится, по определению должны быть и бедные, и богатые муниципалитеты. Уточню: при этом в каждом муниципалитете (хоть в бедном, хоть в богатом) все гарантированные Конституцией услуги будут предоставляться в равном объеме. Тогда проблема бедных и богатых муниципалитетов может быть решена путем простого переезда. Но в России не сильно распространена традиция менять место жительства (за исключением давления государства), и, главное, российская экономика по-прежнему сильно завязана на крупный бизнес, потребности которого в дешевой рабочей силе по-прежнему высоки. Создать людям условия для самореализации - значит лишить крупные предприятия трудовых ресурсов. Но тогда следует признать, что муниципальной реформе должна была предшествовать реформа экономики, которая избавила бы ее от все еще сохранившихся специфических советских экономических отношений.
В любом случае муниципальную реформу представляется целесообразным как минимум приостановить, а как максимум - полностью трансформировать.