Разгораются страсти вокруг преобразований в местном самоуправлении, важнейшая задача которого состоит в достойном содержании жилищного фонда и оздоровлении ЖКХ. Срок введения в действие этого закона Госдума рассмотрит 8 июля. Проблемы затрагивают все слои общества, все ветви и уровни власти. Прокомментировать происходящее наш обозреватель попросил заместителя руководителя Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Юрия Тыртышова.
- На одном из недавних заседаний правительства глава минэкономразвития заявил о целесообразности сокращения федеральных целевых программ до пяти-шести. В связи с этим, Юрий Павлович, какая судьба ожидает ФЦП "Жилище" и ее ключевые подпрограммы по ликвидации ветхого и аварийного жилья, модернизации жилищно-коммунального хозяйства?
- Позиция минэкономразвития вполне понятна. Логично передать ответственность за реализацию конкретных задач из центра в субъекты Федерации и муниципальные образования. Пусть их руководители сами определяют инвестиционные приоритеты и отстаивают их при утверждении бюджетов, чтобы прозрачнее стали межбюджетные отношения, были мотивированнее федеральные дотации.
Не думаю, что в число отвергнутых попадет ФЦП "Жилище". Напротив, исходя из указаний президента России на состоявшемся 19 апреля президиуме Госсовета, необходимо увеличить ее финансирование и дополнить новыми подпрограммами. Например, по развитию ипотеки и строительно-сберегательных касс, подготовке земельных участков для строительства жилья, "Село XXI века".
Для справки: в настоящее время общий объем жилищного фонда России составляет 2,85 миллиарда квадратных метров в 19 миллионах строений. Средняя обеспеченность жильем в России всего-навсего 19,7 "квадрата" на человека, тогда как в Германии - 35, в Канаде - 40, в США - 70. У нас не просто мало жилья. Зачастую оно не отвечает потребностям населения. Достаточно сказать, что 62,1 процента жилищного фонда старше 30 лет. По данным опросов, около 30 процентов населения оценивают состояние жилья как плохое или очень плохое. Площадь жилых помещений, размещенных в аварийных и ветхих строениях, превышает 91 миллион квадратных метров - более трех процентов всего жилого фонда. В таких, прямо скажем, экстремальных условиях проживают около пяти миллионов человек. Просто в неблагоустроенном жилье находятся 14,3 миллиона семей - 27,5 процента.
Более 300 миллионов квадратных метров, а это 11 процентов всего жилищного фонда, нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения. Еще 250 миллионов квадратных метров - 9 процентов - требуют реконструкции.
- От больших чисел голова идет кругом...
- Тем не менее добавлю: общая потребность населения России в жилье составляет более полутора миллиардов квадратных метров. В стоимостном выражении по ценам 2003 года это около 18,8 триллиона рублей. С учетом того, что часть этой потребности может быть удовлетворена путем продажи жилья на вторичном рынке, потребность в строительстве нового жилья составляет около 1,3 миллиарда квадратных метров. Как видим, потребность в строительстве жилья составляет не менее 46,1 процента от существующего жилищного фонда.
- Надо построить почти половину того, что есть?
- Да. Однако объем ввода жилой площади в 2004 году хоть и превысил уровень предыдущих лет, но по-прежнему составляет менее 50 процентов от уровня ввода жилья конца 1980-х годов. К тому же наблюдается устойчивое подорожание жилья на первичном и вторичном рынках. Только за 2004 год цены выросли на 26 процентов, в том числе в Москве - на 45 процентов.
- Одной из основных причин высоких цен на жилье называют административные и бюрократические барьеры, которые препятствуют внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность и приводят к удорожанию строительства. Может быть, государству пора уйти из этой сферы, не мешать рынку?
- Не надо путать государство с мздоимцем районного масштаба или удельным князьком. Именно государственная воля понижает и понижает пресловутые барьеры.
Недавно я вернулся из командировки в США, которые рядом наших экономистов превозносятся чуть ли не как эталон либеральной рыночной экономики. В этой стране существуют и действуют государственные гарантии перед человеком, желающим приобрести жилье.
- И есть государственный орган?
- Представьте себе: целое министерство строительства и развития инфраструктуры с девятью тысячами сотрудников. Причем, помимо того, есть уполномоченные органы в каждом из штатов.
- А у нас?
- В Росстрое заняты 160 человек. В минрегионе - примерно 400.
- Оказывается, между большими цифрами и малыми есть прямая взаимосвязь. Коль скоро вы вернулись из США, ответьте на каверзный вопрос. В свое время тогда еще руководство Госстроя России декларировало приверженность американской модели ипотечного кредитования жилищного строительства. Что-то у нас этот "овощ" слабо прививается?
- Нельзя сводить финансирование жилищного строительства только к ипотеке. В США и других "продвинутых" странах в этих целях используются не один, а набор инструментов. К банковскому ипотечному кредитованию жилищного строительства мировые лидеры шли десятилетиями, ведомые государственной волей и поддержкой.
У нас завезенный аж при Петре картофель культивировался не год и не десятилетие, прежде чем стал общепризнанным и любимым. Времена, конечно же, другие, но и речь идет не о картошке. Давайте не сбрасывать со счетов уже испытанную в России, как и в других странах, предшественницу ипотеки и ее союзницу - накопительную систему.
Желающих улучшить жилищные условия в России полным-полно, а реальный спрос на ипотеку мал мала меньше. Представьте себе, что в 2003 году гражданам было предоставлено ипотечных кредитов на сумму 10,5 миллиарда рублей - в 10 раз ниже платежеспособного спроса населения.
В 2004 году было выдано лишь 40 тысяч ипотечных кредитов - также в 10 раз ниже платежеспособного спроса населения. Факт остается фактом. Потенциальный спрос более чем в 10 раз превышает текущий объем предложения кредитов.
Требуется дальнейшая разработка и принятие федеральных законов, снижающих риски новых форм жилищного финансирования населения. Не прекращая государственной поддержки Агентства ипотечного жилищного кредитования, деятельность которого является чрезвычайно полезной для создания в России полноценного банковского сектора, финансового и фондовых рынков, необходимо осуществить государственную поддержку ссудосберегательных и накопительных механизмов кредитования, так как с их помощью выдано в пять раз больше кредитов, чем Агентством ипотечного жилищного кредитования с государственной поддержкой.
Необходимо предпринять ряд крупных законодательных, финансовых и организационно-управленческих мер с тем, чтобы к 2010 году обеспечить выдачу гражданам не менее миллиона ипотечных кредитов и дать дополнительный импульс развитию института накопительного кредитования.
- Как этого достичь?
- Механизмами достижения цели могут стать субсидирование первоначального взноса и (или) процентной ставки отдельных граждан за счет бюджетных средств (на эти цели до 2010 года потребуется, по оценкам Росстроя, около 466 миллиардов рублей в соотношении 50 на 50 из федерального и региональных бюджетов): предоставление долгосрочных гарантий по ипотечным кредитам, увеличение уставных капиталов ипотечных агентств (по предварительным расчетам, на 166 миллиардов рублей); принятие минимальных федеральных стандартов по ипотечному кредитованию правительством РФ; развитие ссудосберегательных касс с целью создания условий по первоначальному накоплению населением денежных средств для приобретения жилья.
Банковская схема активно поддерживается на государственном уровне, а накопительная развивается сама собой. Сравнивая их результаты, мы видим, что вторая позволяет сегодня в России приобрести примерно в 10 раз больше квартир, чем первая. Тем более международная практика показывает, что в странах с переходной экономикой банковская ипотека не дает эффекта. Именно поэтому практически все страны Восточной Европы - Словакия, Чехия, Словения, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния - выбрали ипотечно-накопительную схему жилищного кредитования, которая дает хорошие результаты, так как банковская ипотека не работает прежде всего из-за неразвитости рынка ценных бумаг и отсутствия институциональных инвесторов.
В России объем рынка ценных бумаг примерно равен объему капитализации какой-нибудь крупной американской компании, а капитал всех российских страховых компаний сопоставим с капиталом средней страховой компании Австрии - страны, занимающей далеко не первое место в мире по развитию страхового бизнеса. Таким образом, формально ипотека в России есть, но если в развитых странах она составляет 50 процентов от ВВП, то в России - менее одного процента.
- Так что же можно сделать?
- Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проанализировать опыт других стран, которые находились или сейчас находятся на том же этапе развития, что и Россия. В США, Англии, Австралии и других развитых странах на аналогичном сегодняшнему этапе развития России внедрение ипотеки начиналось с накопительной модели.
Например, в США вторичный рынок закладных возник только в 1971 году, а развитие ипотеки началось за 150 лет до этого со строительно-сберегательных кооперативов. Строительные общества играли особенно важную роль в послевоенной Германии и Австрии, в период экономических трудностей, а к началу 90-х годов немецкие стройсберкассы финансировали уже 30 процентов всего жилищного строительства страны, а австрийские - 45 процентов.
Видимо, и нам следует воспользоваться этим опытом, который оказался успешным, так как в отличие от банковской накопительная модель не требует ни развитости рынка ценных бумаг, ни каких-либо других сложных рыночных институтов. Государство привлекает денежные средства населения в жилищное строительство путем выплаты премий за такие вложения.
Привлеченные таким образом деньги выдаются тому же населению в качестве ипотечных кредитов. На одну денежную единицу государственной премии в различных странах удавалось привлечь в строительство свыше 9 денежных единиц сбережений граждан.
- Стало быть, на ипотеке свет клином не сошелся?
- Сегодня важно ускорить прохождение закона о стройсберкассах, внесенного в Государственную Думу еще в 2002 году, выработку нормативно-правовых документов Центрального банка по регулированию банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 10-20 лет) ипотечные кредиты на приобретение жилья и строительство малоэтажных индивидуальных домов, нормативно-правовых документов, регулирующих эмиссию ипотечных ценных бумаг как главного источника ресурсов для долгосрочных ипотечных кредитов.
При таких условиях возможно обеспечить компенсацию части процентной ставки по ипотечному кредиту, установив не более 7-10 процентов, возместить часть первоначального взноса, снизив его с 30 до 10 процентов, увеличить срок кредитования до 30 лет. Наконец, можно упростить требования к заемщику по совокупному доходу и возрасту.
Необходимы стимулирующие меры по увеличению строительства корпоративного жилья силами промышленных предприятий, организаций и финансово-промышленных групп. Если еще 15-20 лет назад их доля занимала значительное место в объемах жилищного строительства, то к сегодняшнему дню она упала в несколько раз, хотя строительство корпоративного жилья широко используется за рубежом и не противоречит рыночным отношениям.
- Буквально на днях Госдума должна определиться со сроком введения в действие закона о местном самоуправлении. Сомнение в реальности его запуска с 2006 года возникло у ряда губернаторов, депутатов и не только их. Теперь в каждом поселке потребуется портфель для главы...
- Машина, компьютер, секретарша...
- Потребность в дополнительной армии чиновников, пусть сельского масштаба, не уведет ли нас от дебюрократизации, к тому же неподготовленные люди станут решать вопросы бюджетирования, управления имуществом, жилищно-коммунального хозяйства, тарифного регулирования?
- Местное самоуправление существует у нас не первый год. Надо, образно говоря, довести его до мест. Чтобы власть обладала не только штампом и печатью, но и реальными полномочиями по распоряжению средствами и имуществом.
Другое дело, что пока мы к этому не готовы - где-то кадрово, где-то финансово, где-то организационно. С таким важным делом, по сути ставящим точку в административной реформе и прямо влияющим на быт каждого человека, не следует торопиться. Но обратной дороги нет. Просто надо к ней подготовиться.
- Каким образом?
- Федеральный закон N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" подталкивает муниципалитеты к наведению юридического порядка в имущественной сфере. Одно из важнейших направлений работы в рамках реализации закона - инвентаризация и регистрация имущества, передаваемого муниципалитетам, а также фактически бесхозного имущества, которое попадало к муниципалитетам ранее от обанкротившихся сельхозпредприятий даже без документов.
Важно совместить перераспределение имущества между уровнями власти с реформированием жилищно-коммунальной отрасли. Ведь в ближайшее время предстоит переход на рыночные формы хозяйствования, когда коммунальные объекты на конкурсной основе передаются в долгосрочную аренду. Надо не просто принимать имущество на баланс какого-либо муниципального предприятия, а формировать из него казну. Разумеется, придется решать вопросы обременения этого имущества долгами. Только после того как имущественный комплекс инвентаризируется и пройдет регистрацию, будет ясность, что находится в ведении, какое имущество и в каком состоянии может быть передано в аренду.
Далее могут действовать различные схемы взаимоотношений. В Саратовской области, например, чтобы не допустить раздробленности единых предприятий по отдельным малым поселениям, имущество, как и полагается, делится между муниципалитетами, но договор аренды стремятся заключить с одной компанией.
Что касается вопросов тарифного регулирования, территориального зонирования, функций по постановке на учет и обеспечения жильем нуждающихся, то, на наш взгляд, далеко не все малые муниципальные образования будут в состоянии выполнить эти функции. В данном случае целесообразно было бы воспользоваться правом делегирования полномочий на более высокий уровень.
Сегодняшняя ситуация примечательна тем, что мы не только делаем шаги в сторону развития в стране системы местного самоуправления, но максимально внедряем механизмы самоорганизации в систему ЖКХ. Новый Жилищный кодекс, реализация которого в жизнь только-только начинается, предусматривает отказ от ранее существовавшей системы муниципального управления жилищным фондом через ЖЭУ и другие жилищно-эксплуатационные конторы и "Службы заказчика". На первый план выносятся различные формы самоорганизации жильцов для управления многоквартирными домами.
Жилищным кодексом установлен жесткий срок: в течение года, то есть до 1 марта 2006 года,жильцы многоквартирных домов должны определиться, какой из способов управления домом они выберут: непосредственное управление, через управляющую компанию или через ТСЖ. Хотелось бы отметить, что времени не так уж много. Если выбор не будет сделан, то муниципалитет самостоятельно по итогам конкурса подберет управляющую компанию.
Развитие самоуправления в жилищном фонде - это, безусловно, лучший вариант трансформации нашей неповоротливой ведомственной системы. Однако на этот счет тоже есть некоторые небезосновательные опасения. Например, на мой взгляд, есть опасения, что плату за техническое обслуживание и ремонт дома жильцы будут устанавливать по принципу "чем меньше, тем лучше", и объем работ тоже будут определять минимальный. К чему это приведет, ясно: к увеличению в перспективе объемов ветхого и аварийного жилья.
- Со дня на день ожидается указ президента России о создании Национального совета по жилищной политике. Что даст еще одна надстройка?
- Сам факт, что Национальный совет по данной проблематике возглавит президент, свидетельствует о готовности государства дать гарантии гражданину улучшить свои жилищные условия.
Для сведения: по оценке экспертов, каждые пять построенных квартир способствуют рождению шести детей. Ввод каждого миллиона квадратных метров жилья создает 40 тысяч рабочих мест.