Зри в корень и увидишь чиновника
Российская газета | Игорь Юрьевич, можно неприятный вопрос? Команду ваших предшественников постоянно обвиняли в коррупции. Поговаривали, что можно было прийти в МАП и "заказать" своего конкурента - "закопают" без проблем, только плати. Вы создали службу внутренней безопасности. И что же, удается бороться с внутренней коррупцией? Или вы этим не болеете?
Игорь Артемьев | Там, где люди получают немного, но решают большие вопросы на крупные суммы денег, всегда есть коррупционный потенциал.
Коррупционный потенциал в антимонопольной службе высок, а с принятием нового закона станет еще выше. Соответственно, нужно уже сейчас принимать превентивные меры.
Во-первых, обеспечить прозрачность всех наших действий. Мы сейчас определились с очень узким сегментом коммерческой тайны, которую мы не должны разглашать по закону, всю остальную информацию стараемся открывать. На нашем сайте вы можете уже найти подробную информацию о нашей повседневной деятельности, в том числе решения и предписания комиссий.
Во-вторых, все наши решения могут быть оспорены в суде. В рамках судебной процедуры все факты, которые были рассмотрены ФАС России, будут оглашены.
В-третьих, в службе действует так называемый комиссионный принцип. Решения принимает только комиссия, состоящая из представителей разных управлений ФАСа.
Контрольный отдел ФАС (служба внутренней безопасности) несет в этом плане большую нагрузку. За полтора года он рассмотрела около 50 разных жалоб на наших начальников и руководителей территориальных органов, в том числе по обвинению в коррупции. 85 процентов жалоб не подтверждается. Но были и случаи увольнения сотрудников.
Думаю, что нам следует, и особенно в связи с новым законом, проводить ротацию кадров. То есть перемещать сотрудников с места на место, как дипломатов, прокурорских работников, таможенников.
РГ | Вы не раз подчеркивали, что такое наказание, как дисквалификация, должно распространяться не только на менеджмент компаний, но и на чиновников.
Артемьев | Да, мы настаиваем на этом. Во втором нашем законопроекте - поправках в Кодекс об административных правонарушениях - мы предлагаем дисквалификацию должностных лиц. Сегодня КоАП не дает однозначного ответа, кто такие "должностные лица", могут ли туда входить чиновники. Мы считаем, что могут. Думаю, скоро вы станете свидетелями большой борьбы по поводу того, как трактовать понятие "должностное лицо".
Когда суд установит нарушение, он может написать: дисквалифицировать вице-президента такой-то компании на, скажем, три года. (Вообще предусмотрен диапазон дисквалификации от 6 месяцев до трех лет.) Это означает, что менеджер, как минимум, потеряет большие деньги, ведь зарплата у него немаленькая. Но также суд может решить дисквалифицировать за нарушение чиновников органов исполнительной власти. Если нам удастся провести такую трактовку в отношении чиновников, нужно будет внести поправку в Закон о государственной службе, чтобы на основании любого решения суда в адрес чиновника, нарушившего антимонопольное законодательство, если даже не будет применяться дисквалификация, автоматически проводилась его досрочная аттестация. По результатам досрочной аттестации человек может быть уволен с государственной службы.
РГ | Что вас подтолкнуло к столь суровым мерам по отношению к чиновникам?
Артемьев | Статистика. За последние 10 лет работы антимонопольных органов в России в 52 процентах случаев нарушителями антимонопольного законодательства являются чиновники. А это означает, что уже 10 лет государство является главным монополистом и главным нарушителем антимонопольного законодательства. То есть одной рукой государство борется с нарушителями, а другой нарушает закон.
РГ | Например? Где наиболее вопиющие случаи?
Артемьев | Например, ведомства любят раздавать преференции без конкурса. Или другой вариант, когда орган местного самоуправления или мэрия учреждают некую компанию, унитарное предприятие, скажем, по пошиву одежды (хотя на рынке уже масса таких предприятий) и вкладывают туда деньги из бюджета. Чаще всего, в таких компаниях работают родственники чиновников или ближайшие друзья. И начинается вливание бюджетных денег в компанию, которая, конечно, получает совершенно эксклюзивные полномочия на этом рынке, а остальные начинают отмирать, потому что им эти деньги с неба не свалятся.
РГ | Но, похоже, ситуация скоро изменится?
Артемьев | Думаю, да. Только что прошло итоговое совещание в минэкономразвития по Закону о госзакупках. Исключительно сложный закон. Над ним еще серьезно придется работать, врагов у него будет море, но, когда он вступит в силу, все должно очень сильно измениться. Государство сможет при его реализации экономить до 8 миллиардов долларов в год.
РГ | За счет чего?
Артемьев | Мы живем в ХХI веке, где есть Интернет. Это означает, что можно участвовать в электронных аукционах, конкурсах, где бы они ни проходили. Каждый может зайти на сайт, посмотреть, как идут торги, как измен яются цены, и принять участие в этом процессе. Одно дело - опубликовать объявление об аукционе в газете "Красный рабочий", изданной десятью экземплярами, другое дело - на официальном портале, доступном на территории всей страны. У каждого региона и муниципалитета будет своя торговая страничка на этом портале.
Второе - это переход от конкурсов к аукционам. Сейчас в конкурсах пытаются скрестить круглое с зеленым. Например, обязательное условие для участия в конкурсе - большой срок работы на рынке. Да какая разница, если компания в состоянии взять к себе на работу за высокую зарплату квалифицированных сотрудников? Если удастся провести этот закон в нормальном виде, минэкономразвития и ФАС себя полностью окупят.
Диалектика компромисса
РГ | Игорь Юрьевич, как вам удалось на посту главы антимонопольного ведомства нажить массу врагов среди не только настоящих, но и потенциальных клиентов?
Артемьев | Очень хотелось избавиться от того, что называется избирательным правоприменением. Мы считаем, что если компания нарушает закон, не важно, какая это компания - крупная или маленькая, известная или никому не знакомая, - к ней нужно применять соответствующие санкции.
РГ | Вы хотите сказать, ФАС никого не боится?
Артемьев | Мы не исключали, что компании в первое время будут сильно раздражены, начнут жаловаться, использовать политические механизмы. Я думаю, что в основном этот процесс сейчас завершен, и уже многие предприниматели не обижаются на нас, потому что мы привлекаем и их конкурентов тоже.
Например, мы сейчас выиграли дело против "ЛУКОЙЛа" в Ставрополье, доказав бензиновый картель. Подобное же дело ведем в Омске против "Сибнефти". Выиграли в Красноярском крае дело против "ЮКОСа". То есть все эти компании знают, что это делается не специально по чьему-то заказу, а по закону. В целом, я доволен этими процессами, хотя для того, чтобы стать по-настоящему сильной структурой - такой, как антимонопольные органы в Европе, нам еще многое нужно сделать. Честно говоря, мы еще слишком слабы и организационно, и законодательно.
РГ | И поэтому у вас бывают не только громкие победы, но и поражения?
Артемьев | Конечно. Мы, например, не смогли выиграть дело у "Северстали". Сейчас, когда Высший арбитражный суд оправдал "Северсталь", мы должны уважать это решение суда, должны сказать, что компания не злоупотребляла своим монополистическим положением. Но целый год мы были уверены в обратном.
Я думаю, если бы законодательство было другим, например, таким, которое подготовлено сейчас, нам удалось бы остановить рост цен на металлопрокат.
РГ | Вы имеете в виду новый закон о защите конкуренции, который уже внесен в Госдуму? Знаете, было такое четкое ощущение, что пока вы его готовили, вам постоянно выкручивали руки. Что от него осталось? Что принципиальное потеряно? Пришлось ли идти на уступки, несколько большие, чем заранее допускались? Или вы все-таки удовлетворены тем видом, в котором он сейчас?
Артемьев | Многое будет зависеть от того, как пройдет наш второй закон. Дело в том, что у нас пакет из двух законов. Первый - о защите конкуренции, который описывает, что можно, а что нельзя. Второй - это поправки в Кодекс об административных правонарушениях, который описывает наказания за нарушения. И если штрафы останутся такими же маленькими, как сейчас, то мы потеряем, по меньшей мере, половину из того, что есть в Законе о защите конкуренции.
Что касается самого закона, он пока не выхолощен, компромисс был разумный. Закон остается примерно таким, каким мы хотели бы его видеть, чтобы обеспечить новое качество конкурентной работы. Но битва была серьезная и, видимо, еще будет очень жесткая. Силы разложились таким образом: малый и средний бизнес - двумя руками "за", значительная часть крупного бизнеса - "против". Во время обсуждения законопроекта крупный бизнес критиковал нас, пытался внести в законопроект неприемлемые для нас требования и заручиться поддержкой в правительстве и Кремле. Но этого не случилось. Поэтому моя оценка закона по-прежнему высокая, мы с минэкономразвития сделали работу, которой я горжусь.
РГ | Что для вас является неприемлемым?
Артемьев | Например, требование, чтобы закон не распространялся на естественные монополии. Естественные монополии считают, что ими должен заниматься не антимонопольный орган, а специальный регулятор естественных монопол ий. Этот вопрос сегодня решен в рамках 314-го Указа президента России, согласно которому наши полномочия в этой сфере были усилены.
Конкуренция - основа структурной политики. Если проводить реформы естественных монополий таким образом, что уровень конкуренции будет уменьшаться, можете быть уверены, что не будет рынка. Если в ЖКХ оставить монополию - не будет рынка услуг. Если "Газпром" будет сохраняться как монополия - не будет независимого сектора рынка газа.
Срок на разумье. Уголовный
РГ | Давайте вспомним несколько крупных позиций закона. Какие новые антимонопольные рычаги вы получите в итоге?
Артемьев | Впервые вводится понятие коллективного доминирования. Сейчас положение компании может быть признано доминирующим, если ее доля на рынке больше 35 процентов. Но в "нефтянке", например, все российские компании имеют долю на рынке меньше 20 процентов. И доказать злоупотребление доминирующим положением или картельный сговор в этой ситуации очень тяжело. Суды от нас ждут подписанных протоколов о согласованных действиях, но такие документы никто не подписывает.
Почему же мы все-таки выиграли дела в Ставрополье и в Красноярске? Потому что нам удалось доказать, что этот рынок локальный, и на нем у компаний доля больше 35 процентов. С введением понятия коллективного доминирования ситуация будет другой. Если есть три компании, суммарная доля рынка которых больше 50 процентов, или пять компаний с общей долей рынка больше 70 процентов, они могут быть признаны коллективно доминирующими. Отмечу, что признание компаний доминирующими не влечет за собой никаких санкций со стороны антимонопольного органа. Санкции последуют, если нами будет обнаружен и доказан факт злоупотребления доминирующим положением. Вот против этого боролись некоторые нефтяники, металлурги и другие крупные компании.
РГ | Что грозит компаниям в случае такого злоупотребления?
Артемьев | Во-первых, оборотные штрафы - это уже не тысячи долларов, как сейчас, а миллионы. Есть еще 178-я статья Уголовного кодекса, по которой участники картеля могут попасть в тюрьму. В мировой практике, особенно в Америке, это активно применяется - отправить высшего менеджера компании на два месяца в тюрьму.
РГ | Только у нас таких сроков нет.
Артемьев | Должны быть. Мы 178-ю статью УК тоже будем корректировать. При этом я считаю, что за экономические правонарушения ответственность должна быть в первую очередь экономическая. Уголовную статью надо редко применять, и не на 7 лет сажать (кстати, эта максимальная санкция у нас никогда не применялась), а на один-два месяца. Если суд доказал картельный сговор, два месяца тюрьмы - достаточное время и подходящее место подумать, стоит ли этим заниматься впредь.
РГ | Минуточку, два месяца - это крайняя мера?
Артемьев | Нет, это как стремление к практике. А за особо опасные и дерзкие действия должны остаться 7 лет.
РГ | Злоупотребление доминирующим положением и картельный сговор могут быть признаны только в суде?
Артемьев | Да. Мы специально лишены такого права. И новый, и старый законы предполагают, что все наши решения могут быть оспорены в суде и только судебный вердикт является окончательным. И это была наша принципиальная позиция, которую мы сами предложили, чтобы защитить бизнес от нас самих в новом антимонопольном законе.
РГ | Игорь Юрьевич, как вы думаете, сколько влито средств для того, чтобы торпедировать закон о конкуренции, поправки в КоАП? Вы затрагиваете интересы сильных мира сего.
Артемьев | Знаете, против одного из моих заместителей уже в течение 6 месяцев ведется грязная кампания в средствах массовой информации. Сколько она стоит? Наверное, больше сотни тысяч долларов. Что касается закона, то мне трудно сказать, но, думаю, юристы, которые нам противостоят, стоят еще дороже. Квалифицированный юрист такого уровня может стоить 300 долларов в час.
РГ | Вы ожидаете "черного" пиара, наезда: мол, душат свободный бизнес?
Артемьев | Это все есть. И будет.
Монополии местного розлива
РГ | Игорь Юрьевич, вы как-то сказали, что вы с "мелочью" не хотите связываться, надо крупных монополистов контролировать. А вот вопросы наших читателей говорят о том, что именно мелкие правят бал как хотят и являются настоящими м онополистами. В частности, называются "Мосэнерго", "Энергетическая сбытовая компания Башкортостана" и другие, им подобные.
Артемьев | На самом деле компании, о которых вы говорите, это совсем не мелочь. Я-то имел в виду, конечно, малый бизнес - это совсем другое дело. Так вот, читатели абсолютно правы. Хорошая поговорка есть: губернаторская власть хуже царской. В переводе на наш язык это означает, что субъекты естественных монополий в регионах действуют еще более нахально. Почему? Потому что на федеральном уровне, в центре, очень много сдерживающих элементов - прокуратура, министерства, президент, в конце концов. А на региональном, местном уровнях защититься трудно. Наиболее яркий пример - некая фирма финансирует избирательную кампанию мэра, а потом повышает тарифы, чтобы вернуть эти деньги. Это одна из главных проблем нашей политической системы - деньги на выборы приходят от олигархических и монополистических структур. Дальше этот монополист может делать все, что угодно. Поэтому местный водоканал, местная сбытовая энергетическая компания, строительная компания - это часто, по сути дела, монополисты.
Мы можем выиграть одно дело на страну, а таких компаний - сотни. Поэтому здесь нужно, чтобы вся правоприменительная система работала. Мы хотим по примеру некоторых других стран ввести правило гражданских исков против монополий в защиту неопределенного круга лиц. Такой иск может подать любой гражданин. Сейчас же у граждан есть только одно право - обратиться к чиновникам, то есть к нам. Но мы физически не можем возбудить тысячи исков. Ясно, что большая часть останется безнаказанной. Поэтому нужен гражданский фронт против злоупотреблений монополий.
РГ | Еще вопрос по поводу местного монополизма. Посредник берет у крестьян молоко по 2 рубля (не хочешь - пусть киснет), а молокозавод продает его минимум по 12 рублей. С этим можно бороться?
Артемьев | Мы уже объявили, что мы будем проводить расследование на рынках сельхозпродукции. Некоторые приказы по этому поводу я уже подписал.
На наш взгляд, само существование посредников, которые осуществляют доставку товаров из оптового звена в розничное, ничего плохого не имеет. Это нормальная рыночная структура. Если между посредниками есть конкуренция, необоснованного роста цен не происходит. Но совсем другая ситуация складывается, когда возникает монополизм. Зачастую молокозаводы или элеваторы в областях принадлежат одному человеку. Вот это опасно. Один монополист может уничтожить целый класс селян, производящих сельхозпродукцию.
Антиреклама от ФАС
РГ | Очень много жалоб по поводу кредитов. Практически многие банки обманывают народ - сначала называют одну ставку, потом оказывается, что она реально значительно выше. Мы знаем, что готовится закон о потребительском кредитовании. Знаем, что ФАС занималась, этой проблемой. Как вы будете действовать дальше?
Артемьев | Здесь ситуация меняется в лучшую сторону. Я предлагаю, скажем - через полгода, вместе пройтись по банкам и посмотреть, как и какие предложения по процентным ставкам нам дадут. Банки сейчас меняют свою политику. Недавно мы совместно с ЦБ издали рекомендации по стандартам раскрытия информации банками при потребительском кредитовании. Это всего лишь рекомендации, но мы сможем применить статью о недобросовестной конкуренции в случае обнаружения нарушений.
Что касается закона, моя мечта - чтобы он не понадобился. Но на всякий случай мы его делаем. Мне кажется, что самым сильным оружием при такого рода недобросовестной конкуренции являются средства массовой информации. Если "Российская газета", телевидение объявят на всю страну, что ФАС возбуждает дело, потому что вот этот банк хотел обмануть вот эту какую-нибудь бабушку, то репутация этого банка будет сильно подмочена, и он потеряет клиентов.
РГ | А это не является антирекламой, за которую вы же нас и прищучите?
Артемьев | Нет. Мы по закону обязаны информировать общество о выданных предписаниях.
А у нас управдом - друг человека
РГ | Недавно вы начали расследование дела о цементе. Строители сейчас взбудоражены, предрекают взлет цен на строящееся жилье именно из-за подорожания цемента. Расскажите, что там происходит.
Артемьев | У нас часто бывает так: кто громче кричит, тот более прав. На самом деле мы возбудили дело и по результатам разбирательства, если факты подтвердятся, предъявим холдингу "Евроцемент" и другим заводам серьезные штрафные санкции. Но по поводу амплитуды голоса строительных компаний приведу один пример. Эксперты утверждают, что доля цемента в себестоимости производства жилья составит от полутора до пяти процентов. Поэтому говорить, что из-за этого глобально вырастут цены на жилье, по меньшей мере, безосновательно.
С другой стороны, факт остается фактом: цемент подорожал в полтора-два раза, что не может не повлиять на инфляцию. Цемент - это ведь не только жилье, это масса коммуникаций, в том числе в сфере естественных монополий (тоннели, берегоукрепления и так далее). Его цена может быть переложена на тариф естественных монополий, а потом - опять на граждан.
Что мы сейчас видим? "Евроцемент" приобрел заводы компании "Интеко", и теперь у него, по оценкам, примерно 40 процентов общероссийского рынка. Как только это приобретение состоялось, сразу в два раза поднялись цены на цемент. Похоже, что объективных причин для такого роста нет. Цены на энергоносители и налоги существенно не изменились. Что же случилось? Это и будет выяснять наша комиссия.
РГ | В продолжение жилищной темы: как вы видите роль вашего ведомства в выстраивании рынка в жилищно-коммунальном секторе? В частности, выбора управляющих компаний у нас нет. Поэтому люди реально сталкиваются с тем, что им предлагают услуги в 2-3-4 раза дороже, чем в среднем по городу. В соседних домах, которые раньше построены, совсем другая цена. Здесь что делать?
Артемьев | Можно было бы сказать, что это не наш вопрос. Тем не менее мы очень много над этим работаем. Уже в следующем месяце я намерен сделать доклад премьер-министру по этому поводу.
Мы, как антимонопольная служба, считаем, что главная причина такого положения ЖКХ - это монополизм. Подчеркиваю: не недостаток денег, не законодательные пробелы, а монополизм. Монополия выкачает из вас деньги и оставит с разбитым унитазом.
Если совсем коротко, то нам нужно ориентироваться на гражданско-правовые отношения, создавать две стороны договора. Нужно сделать так, чтобы граждане объединились в жилищно-строительные кооперативы, в товарищества собственников жилья и наняли себе управдома. Для этого государство должно дать объединившимся гражданам экономические стимулы.
Вот тогда одна сторона договора и выстроится. Вторая сторона - малый бизнес, чтобы уничтожить монополию РЭО, ДЭО и всех структур по оказанию услуг и дать возможность всему рынку оказывать эти услуги. Случай с естественной монополией - это отдельный разговор. А дальше, если коротко, так: управдом решением правления объявляет конкурс. В Интернете вешают объявление: нужен электрик один на весь дом, заработная плата такая-то. Собрали 20 заявок, выбрали кого-то по душе и никакой монополизации. И так - абсолютно по всем услугам.
А с монополистом (свет, вода, тепло) должен быть так называемый публичный договор, когда у монополиста нет никакой возможности ни одной буквы дописать в этот договор. А цены в договор впишет тарифная служба. И когда тариф будет утверждаться, нужно провести общественные слушания, тогда система начнет работать.
Подготовила Татьяна Смольякова