Затянувшаяся пауза
Концессии широко использовались во время промышленного подъема России на рубеже 19-го и 20-го веков, а затем и в период нэпа. Только это были совсем другие концессии. Нынешние концессионные соглашения - чисто договорная форма взаимоотношений между государством и частным капиталом.
В России Госдума приняла в первом чтении проект федерального закона "О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами" в апреле 1996 года. Но затем из-за разногласий между различными ветвями власти документ лежал без движения.
Прошло время, и 10 июля 2004 года Госдума приняла во втором чтении сразу 17 законопроектов из пакета по формированию рынка доступного жилья. Рассмотрение во втором чтении по сути специального концессионного законопроекта - "Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг" (который в первом чтении был принят под названием "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания") было перенесено на осеннюю сессию. Но руки у законодателя до него так и не дошли. Зато начал муссироваться новый вопрос: а зачем два концессионных закона - рамочный и специальный о концессиях (инвестиционных соглашениях) в ЖКХ? Возникло желание ограничиться одним: либо рамочным, который охватывал бы одновременно и сферу ЖКХ, либо специальным - исключительно для ЖКХ.
В какой-то момент высокие заинтересованные стороны договорились, что если концессионный законопроект задержится в пути (так и не будет найден устраивающий всех компромисс), то вместо него будет принят законопроект об инвестиционных соглашениях, чтобы инвестиции пошли хотя бы в ЖКХ. Так появление второго концессионного законопроекта вольно или невольно помогло продвижению к заветной цели законопроекта "О концессионных соглашениях".
Экономия, а не гонка цен
Объектом концессионного соглашения, согласно закону, является недвижимое имущество, создание и (или) реконструкция которого предусмотрена соглашением. Предпринимателям можно брать в долгосрочную аренду у государства объекты, которые нельзя приватизировать. Инвестор может построить и в течение определенного срока эксплуатировать такой объект.
Концессионная плата устанавливается либо в форме определенных в твердой сумме платежей, либо в доле продукции или доходов от деятельности, предусмотренной соглашением, или передачи в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера.
Определены функции органов государственной власти при подготовке, заключении и исполнении соглашения; права и обязанности сторон, в том числе в части обязанности концессионера в отношении третьих лиц.
Объектом концессионного соглашения не может быть земля. А связь и природные богатства - недра, водоемы, леса - в законопроекте вообще не упоминаются.
Объектами концессионного соглашения могут быть: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские, речные суда и суда смешанного типа, аэродромы, объекты единой системы организации воздушного движения, гидротехнические и электротехнические сооружения, объекты коммунального хозяйства, метрополитен и общественный транспорт, медицинские объекты и объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
Без концессионного законодательства проблемы с управлением государственным имуществом возникают буквально на каждом шагу. Например, насколько эффективным хозяином может стать созданная недавно компания "Российские железные дороги", если она не может свободно распоряжаться переданными компании имуществом и землей? По оценкам, около 85 процентов недвижимости, перешедшей в РЖД, ограничено в обороте.
Реформа ЖКХ в стране идет медленно и мучительно. Квартплата и цена услуг стремительно взбираются вверх. Тарифы растут но, с точки зрения потребителей, они и так завышены, хотя на самом деле не покрывают тех затрат, которые необходимы для модернизации сетевого хозяйства и иных объектов коммунальной инфраструктуры. Замкнутый круг.
Введение концессий позволит сначала привлечь частные инвестиции, вложить их в модернизацию сетей, а потом постепенно их "отбивать", сдерживая рост тарифов, все эти условия будут оговорены в концессионных соглашениях. Основной источник возмещения вложенных средств - экономия на затратах.
Частный бизнес уже давно не рассчитывает на частные трубопроводы.Но нельзя же предоставлять лицензию на разработку месторождения и при этом ограничивать возможности компаний в самовывозе. В итоге государство само не строит трубопроводы и компаниям не дает. Концессии позволяют решить и эту проблему.
Там, у них
Сегодня концессионные контракты широко практикуются во Франции, Италии, Германии и в десятках других стран системы континентального права. Существуют различные теории концессий - от административно-правовых во Франции до договорных в странах англосаксонского права.
Концессионная система существует как в развивающихся, так и в развитых государствах, хотя зачастую под другими названиями (лицензии, аренда, разрешения и т.п.). К числу таких стран относятся, в частности, Великобритания, Норвегия, Таиланд, США, Австралия и др. Именно концессионные соглашения исторически были первым видом договоров на разведку и освоение нефтяных месторождений, и сейчас используются в более чем 120 странах.
Если до недавнего времени концессионные договоры применялись для сооружения автострад, автостоянок, централизованного теплоснабжения, то теперь появились новые сферы применения концессий - национальная оборона, образование, кабельное телевидение... Вообще же различные типы концессии (при разных моделях) в системе договоров занимают некое промежуточное положение между приватизацией и функционированием государственного предприятия.
Одной из самых распространенных разновидностей концессий в области инфраструктуры является механизм BOT (Build, Operate, Transfer), который предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента. ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств.
Широко используется и схема ROТ (Rehabilitate, Own, Transfer): передача существующего объекта инфраструктуры, находящегося в государственной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей.
Смысл еще одной концессионной формы - контракта на управление - состоит в том, что специализированной управляющей компании, состоящей из группы высококвалифицированных менеджеров, передается в управление государственное предприятие или учреждение. При этом прибыль управляющей компании создается за счет снижения издержек управляемого института. В данном случае не изменяется организационно-правовая форма управляемого предприятия/учреждения, а также собственник имущественного комплекса. Таким образом происходит в чистом виде передача управленческих функций государства концессионеру.
Вопросы остаются
Часто говорится о том, что в концессию можно отдавать только то, что нельзя приватизировать. Однако концессию в принципе можно рассматривают и как первый шаг к приватизации. То есть не слишком привлекательный до поры до времени актив отдают в концессию, увеличивают его стоимость и только потом приватизируют. Т.е. возможны оба варианта: главное, чтобы государственное или муниципальное имущество не оказалось в "безвоздушном пространстве", когда оно управляется невесть кем.
Вопрос по налоговому режиму тоже пока остается непроясненным. Во всяком случае никакие особенности, льготы (в том числе и использование специального налогового режима из Налогового кодекса) концессионным законом не предусмотрены. Дело в том, что все концессии разные, и в каждом случае оговаривается объем концессионного платежа государству. Если инвестор будет платить все налоги, то концессионный платеж будет для него дополнительным. Хорошенький стимул для привлечения инвестиций: считаете, что при уплате действующих налогов проекты становятся нерентабельными для бизнеса, так вот вам еще дополнительный платеж...
Установлено, что контракты можно заключать на основе так называемых "типовых соглашений". Однако всякое концессионное соглашение представляет собой не типовой договор, а сугубо индивидуальный контракт, соответствующий конкретному проекту. Для проектирования, строительства, управления, эксплуатации существуют различные варианты, касающиеся числа контрактов, характера оплаты, сроков, разделения рисков, инвестиционных обязательств и т.д. Теперь исполнительной власти предстоит найти решение и этой проблемы.
Искусственно оказались ограничены сферы применения концессионных соглашений - исключены, например, природные ресурсы. "Законодательство получается куцее", - как философски констатировал один из экспертов. Председатель подкомитета Госдумы по лесным ресурсам Владимир Крупчак отметил, что при несомненных достоинствах закона там ничего не сказано об объектах, связанных, например, с освоением лесных ресурсов.
Пару лет назад комиссия Дмитрия Козака предложила заменить существующий административный характер лицензионных соглашений в недропользовании на гражданско-правовой, а практику лицензирования - на заключение концессионных договоров. И вот теперь власти сами фактически отказались от этой идеи.
Утверждается, что при высоких ценах на полезные ископаемые и невысоких налогах наши недра и так нарасхват. И пользователям недр не нужна гарантия возврата вложенных инвестиций. А потому начинать надо с "отсталых отраслей" экономики. Как будто государство не заинтересовано получать больше в бюджет в момент благоприятной конъюнктуры. А если цены упадут? Только тогда и можно будет заводить речь о концессионных условиях? Так создается иллюзия, что концессионный режим - льготный (хотя он просто точно учитывает особенности "плохих объектов"). И рано или поздно это начнет вызывать раздражение фискальных органов. Таким образом, сегодня закладывается мина замедленного действия и под всю концессионную систему.
В законе немало и других неопределенностей. С одной стороны, законодатель отказался от административных норм, которые позволяли защищать интересы третьих лиц - потребителей. Зато установлены обязательства концессионера перед ними, включая даже сохранение льгот. Исчезла "дедушкина оговорка", но взамен зафиксирована ответственность концедента (государства или муниципалитета), в том числе материальная перед концессионером. Введен прямой запрет на залог - даже с согласия концедента, то есть для кредитора концессионеру придется искать иные формы обеспечения обязательств. Да и сроки соглашения неопределенные... Одним словом, на уровне решений правительства предстоит сделать более внятными положения отдельных статей закона. И только тогда выяснится, насколько он в принципе работоспособен.