Однако ни в администрации президента, ни в правительстве не согласны с таким решением и готовят свои законодательные инициативы, которые позволят ввести местное самоуправление во всех регионах со следующего года. О том, какую схему введения 131-го закона в действие разработали в Кремле, как поделить собственность между субъектами Федерации и муниципалитетами и где найти источники финансирования местного самоуправления, в интервью "РГ" рассказал помощник президента Игорь Шувалов.
Российская газета | 8 июля депутаты Госдумы приняли в первом чтении поправку к Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в лучшем случае грозящую переносом сроков формирования в России полноценного местного самоуправления до следующего президентского цикла, в худшем - ставящей крест на этой реформе. С чем связано такое решение, с вашей точки как кремлевского куратора этой реформы?
Игорь Шувалов | Когда принимался 131-й закон, было много споров, когда надо вводить новую модель местного самоуправления. На тот момент у нас действовало самоуправление, но разработчики нового закона, правительство докладывали президенту о том, что необходимо систему местного самоуправления изменить, сделать ее более гибкой, адекватной нуждам граждан, чтобы они сами могли управлять многими процессами. Местное самоуправление гарантировано Конституцией, и оно и сейчас действует по всей стране. Правда, в разных объемах и с разной степенью эффективности.
В своих отзывах на 131-й закон многие регионы говорили, что при такой форме разграничения полномочий, которая предлагается, и при таких широких полномочиях поселений подготовка к реформе будет проходить сложно и нужно достаточно много времени. Некоторые регионы выступали против введения закона в действие с 1 января 2006 года. Но тем не менее Государственная Дума установила именно эту дату. Закон содержит определенный перечень мероприятий, в соответствии с которым субъекты Российской Федерации и федеральное правительство должны были подготовиться к тому, чтобы этот закон заработал. Надо было нарезать границы, то есть создать новые муниципальные образования. Теперь их стало гораздо больше, чем было раньше. Надо было объявить и провести выборы. В некоторых муниципальных образованиях выборы в органы управления уже состоялись, в некоторых - определена дата их проведения. Эту работу необходимо проводить в текущем году.
Регионы высказывали опасения, что для такого большого количества новых муниципальных образований они не смогут найти необходимое число людей, способных осуществлять те полномочия, которые указаны в 131-м законе. Самое большое сомнение регионов - смогут ли вновь созданные муниципалитеты в полном объеме исполнять те полномочия, которые им предписывает закон. Мы начали вместе с полпредами и их аппаратами, с руководителями регионов изучить ситуацию и выяснили, что действительно в разных регионах ситуация различная. Есть регионы, которые уже ввели в полном объеме 131-й закон, - это Ставропольский край и Новосибирская область - и у них местное самоуправление достаточно успешно развивается. Одновременно практика применения закона в этих регионах выявила некоторые пробелы, которые необходимо закрыть, и мы сейчас работаем над этим. Может быть, осенью некоторые положения закона в плановом порядке поправим, чтобы дать возможность субъектам Федерации лучше настроиться на эту работу. Вообще, со стороны регионов было большое число обращений, в которых они просили вводить 131-й закон поэтапно. Исходя из всего этого у нас есть три варианта возможного решения проблемы. Первый: закон должен в полном объеме заработать с 1 января 2006 года. Второй - федеральным законом установить другой срок, когда 131-й закон заработает на территории всей страны. Именно это и предложили депутаты. Третий: поэтапно вводить новую систему местного самоуправления по решению субъектов Российской Федерации.
Депутаты своей последней инициативой дали сигнал, что в принципе про реформу местного самоуправления можно на время забыть. Это неправильный сигнал.
РГ | Дума уже все решила...
Шувалов | С решением, предложенным депутатами, не согласны ни в администрации президента, ни в правительстве. У нас есть консолидированная позиция, и сейчас мы ведем консультации с Госдумой. Мы думаем, что правильно было бы вводить 131-й закон с 1 января 2006 года на территории всей страны. А до определенного срока в 2005 году законодательный орган субъекта Российской Федерации должен определиться с тем перечнем полномочий, который со следующего года будет закреплен за поселением. Здесь возможны варианты на усмотрение региона: либо сразу передать все полномочия, либо в ограниченном объеме. В случае если перечень передаваемых полномочий будет неполный, субъекты Российской Федерации должны будут составить график передачи оставшихся полномочий на поселенческий уровень до 1 января 2009 года. Таким образом, мы не откладываем муниципальную реформу, а даем возможность субъектам Российской Федерации исходить из их индивидуальной готовности к этому процессу. Но закон должен начать реализовываться в любом случае с 1 января 2006 года, и выборы в муниципальные органы должны быть проведены.
РГ | Но по российскому избирательному законодательству уже назначенные выборы и так отменить невозможно.
Шувалов | Да, органы местного самоуправления должны быть сформированы во всех регионах. И минимальный перечень полномочий поселенческого уровня им, скорее всего, передадут, например, благоустройство территории, уборка и вывоз мусора, озеленение. Как только муниципалитеты себя проявят, продемонстрируют успехи в осуществлении тех полномочий, которые за ними закрепят, или же наступит время для передачи полномочий, согласно утвержденному графику вышестоящий уровень начнет передавать муниципалитетам новые функции.
Это слишком серьезное политическое решение - оставить с нулевыми полномочиями новые муниципалитеты.
РГ | По вашим прикидкам, сколько регионов с 1 января полностью введут в действие 131-й закон?
Шувалов | Приблизительно половина регионов, я думаю, могут применять его в полном объеме.
РГ | Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2003 году принимали очень тяжело. Центр фактически продавил реформу, несмотря на сопротивление многих губернаторов. А теперь депутаты откладывают сроки введения реформы. Даже если во втором чтении все ваши поправки пройдут, где гарантии, что за оставшиеся три года "переходного" периода губернаторы, которые не введут на своих территориях в полном объеме 131-й закон, используют это время именно на подготовку введения новой модели местного самоуправления, а не заявят, как сейчас, что они опять не готовы?
Шувалов | Начиная с 2003 года и правительство, и регионы провели огромную работу. Но депутаты своей последней инициативой дали сигнал, что в принципе про реформу местного самоуправления можно на время забыть. Это неправильный сигнал. Делать надо до конца все, что предусмотрено по графику 131-м законом. Всю работу надо завершить. И если кто-то в регионах решил, что депутатская инициатива ставит крест на реформе, то он очень сильно ошибается. Мы сейчас готовим поправки, работаем с депутатами. И не стоит надеяться, что тот, документ, который был принят в первом чтении 8 июля, останется неизменным. Муниципальная реформа начнет действовать в России с первого января следующего года. Губернаторам и региональным парламентам нужно будет решить для себя, в каком объеме начинает работать поселенческая модель, с каким перечнем полномочий.
РГ | Вы говорите, что в половине регионов 131-й закон заработает полностью.
Шувалов | Я надеюсь.
РГ | Но если эта цифра будет несколько ниже и большинство регионов будут жить с "половинчатым" местным самоуправлением, не повторится ли история с переносом полномасштабного введения местного самоуправления через три года, в течение которых, кстати, пройдут думские и президентские выборы?
Шувалов | Гарантия полномасштабного введения местного самоуправления заключается в активности самих граждан. Губернатор, что ли, должен отвечать за вывоз помойки в муниципальных районах? Губернатор должен заниматься сохранностью почтовых ящиков граждан? Нет, конечно.
РГ | Но о какой активности граждан может идти речь, если, по последним соцопросам, 40 процентов россиян не могут отличить муниципальную власть от государственной?
Шувалов | Верно. Но надеяться только на то, что главы регионов введут местное самоуправление, неправильно. Даже прогрессивный губернатор, понимающий ценность местного самоуправления, без поддержки снизу может пройти только часть пути создания реального местного самоуправления. Сейчас заработает муниципальная модель во многих регионах в полном объеме. Граждане увидят, как она действует. Где-то будут успехи, где-то провалы. Но в любом случае, местное самоуправление - это самый близкий гражданам уровень публичной власти. И они должны понять, что именно они, а не федеральная власть, несут ответственность за то, что их окружает. Их "мини-цивилизация" - им в первую очередь за нее и отвечать. Федеральный центр и субъекты Федерации обеспечивают их медицинскими, образовательными услугами. Но на местном самоуправлении лежит ответственность за ремонт школы или поликлиники. Федеральный центр строит федеральные дороги, губернаторы - региональные, местное самоуправление - небольшую поселковую дорогу. Разграничение полномочий, когда каждый отвечает за свое, - это то, к чему надо идти. Вряд ли это сразу заработает. Но основа этой реформы лежит в изменении сознания граждан, понимании их меры ответственности за то, что их окружает. Развитие местного самоуправления, безусловно, это и есть развитие демократии. Оно окажет влияние и на становление партийной системы, других политических институтов.
РГ | Но губернаторам-то какой интерес развивать местное самоуправление? Они теперь фактически назначаемые. А с созданием местного самоуправления получается этакий законодательный обрыв вертикали власти.
Шувалов | Никакого обрыва быть не должно. В любой демократической системе должна существовать система сдержек и противовесов. Государственная власть должна быть очень сильной, с развитыми институтами, чтобы могла исполнять положенные по Конституции полномочия. В системе государственной власти обязательно присутствуют элементы подчинения, отчетности, назначаемости. Но при слишком мощной системе государственная власть как таковая может стремиться к узурпации. Опасность таких устремлений должна быть сбалансирована процессами самоорганизации граждан. Это тоже власть, но в дела которой государство не может вмешиваться, хотя помогать обязано. И никакого обрыва между ними не должно быть. В обязанности государственной и муниципальной властей входит взаимодействие в интересах гражданина. А если они будут между собой конфликтовать, в первую очередь пострадает гражданин. Но в конечном счете и государственная власть, и местное самоуправление ответственность несут перед избирателями.
Так что, скорее всего, какие-то полномочия местному самоуправлению законодательные собрания субъектов Федерации передадут. Это слишком серьезное политическое решение - оставить муниципалитеты с нулевыми полномочиями. Ведь это те же граждане, которые в конечном итоге голосуют на выборах в Законодательное собрание субъекта Российской Федерации, которое и утверждает губернатора.
РГ | Как будет выглядеть Федерация, если в одних регионах закон вступит в силу в полном объеме в следующем году, а другие губернаторы отложат его на потом? Одни живут по одним законам, другие - совершенно по другим?
Шувалов | Нет, законы везде одни. Только, например, за малонаселенный пункт, который не может как поселение выполнять все положенные законом функции, полномочия будет выполнять вышестоящий уровень.
РГ | Но ведь уже выстроено налоговое и бюджетное законодательство с учетом местного самоуправления, приняты Жилищный и Градостроительный кодексы, опирающиеся на местное самоуправление. Как быть тем регионам, которые лишь частично введут новую модель местного самоуправления?
Шувалов | На бюджетной и налоговой реформе, как и на реформе ЖКХ это никак не скажется. Те полномочия, которые прописаны в рамках этих законов, уже при нынешней схеме закреплены за муниципалитетами. Остается вопрос, кто будет исполнять эти полномочия - поселение или район. Но и то, и другое является муниципальным образованием. Так что я проблемы здесь никакой не вижу. От муниципальной власти это не уходит к государственной.
РГ | Самый распространенный комментарий к такому решению - власть предпочла не создавать риска дестабилизации в стране наподобие той, которую спровоцировало введение в действие 122-го закона, поскольку денег на реформу нет. По оценкам минфина, сумма расходных обязательств муниципалитетов в следующем году составит около 747,2 миллиарда, а расчетная налоговая база даст муниципалитетам всего 483,3 миллиарда. На уровень самоокупаемости, таким образом, выйдет не более 10 процентов муниципалитетов.
Шувалов | Существует система, при которой Российская Федерация помогает субъектам, а субъекты помогают муниципальным образованиям. При этом мы будем развивать собственные источники муниципальных образований. Мы через новые поправки предложим механизм, который позволит на долгосрочной основе закреплять определенные налоговые источники за муниципальными образованиями по решению субъектов РФ. Пока транспортный налог закреплен за субъектами РФ, хотя предлагали отдать его на муниципальный уровень.
То, что не хватает денег, это вечная проблема, мы на федеральном уровне слышим это каждый день. Надо более эффективно использовать те средства, которые есть. Надо развивать собственные источники муниципалитетов. Хотя налоговая система несовершенна.
Сейчас у муниципальных образований есть налог на вмененный доход. Также мы собираемся сделать более гибкую схему для подоходного налога: дополнительные средства от сбора этого налога перечислять на муниципальные нужды. Со временем муниципалитеты получат налог на недвижимость в качестве основного, хорошо собирающегося. Для муниципальных образований он будет прозрачным, ведь всем примерно понятно, у кого сколько стоит дом, земельный участок.
РГ | Скажите, неужели за оставшиеся полгода не было никакой возможности подготовиться к введению 131-го закона одновременно во всех регионах?
Шувалов | Нет, невозможно, потому что и социально-экономическое развитие регионов, и уровень отношений граждан к местному самоуправлению различны, и национальные особенности у многих регионов есть. Страна-то большая. Поэтому все-таки целесообразно, чтобы региональные власти принимали решения самостоятельно относительно порядка вхождения в этот закон. Главная цель реформы - не ломать никого через колено, а чтобы граждане почувствовали, что они могут управлять своей жизнью, финансовыми ресурсами, которые для граждан аккумулирует бюджетная система. Люди должны почувствовать, что их жизнь меняется к лучшему. Если этого не произойдет, то тогда никакая муниципальная реформа не нужна.
Не надо устраивать эксперимент такого масштаба, чтобы лихорадило всю страну. Если в регионах не уверены в возможности поселений исполнить те или иные полномочия, лучше оставить их на другом уровне. Но мы ни в коей мере не отходим от идеологии реформы. Везде есть муниципальные образования, везде будут созданы органы местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации должны наделить их полномочиями.
РГ | Вы не боитесь, что, вводя закон поэтапно, вы рискуете подорвать доверие к местному самоуправлению. В 26 регионах люди уже сходили на выборы, еще в 20 - пойдут в сентябре, еще в сорока - в октябре. В тех регионах, где полномочия не будут переданы муниципалитетам в полном объеме, граждане просто не смогут увидеть местное самоуправление в действии.
Шувалов | Я не думаю, что мы делаем что-либо, что может подорвать доверие к местному самоуправлению. Еще раз повторю: когда граждане выбрали органы местного самоуправления, губернаторам и парламентариям будет сложно оставить поселенческий уровень без каких-либо полномочий.
РГ | Но им могут дать какие-то незначительные полномочия...
Шувалов | Уборка территории, вывоз мусора - значительные полномочия. Давайте мы вместе научимся наводить порядок вокруг своих домов. Начнем с малого - жизнь вокруг себя обустроить, чтобы дороги чистили, снег убирали, мусоровоз приезжал. Если это получится, всегда можно провести переговоры с субъектами РФ, обратиться к губернатору насчет дополнительных полномочий. Живой диалог по инициативе муниципального образования должен все время подстегивать региональные власти активнее работать. И если местное самоуправление не будет развиваться по вине региональных властей, это скажется на выборах в Законодательное собрание. Что, кстати, важно, и для федерального центра, поскольку Законодательное собрание утверждает кандидатуру губернатора.
РГ | Как, помимо формирования бюджетов поселений будет решаться еще одна проблема - разграничения имущества между муниципалитетами и субъектами Федерации?
Шувалов | Разграничение собственности - тяжелый вопрос. Мы предлагаем, чтобы оно шло сообразно введению 131-го закона. Не надо жестко проводить разграничение собственности. Нужно признать, что правительство не успело принять все необходимые меры. Поэтому надо дать возможность до 1 января 2009 года мягко разграничить собственность. Я думаю, даже надо позволить иногда, осуществляя полномочия на одном уровне, использовать имущество другого уровня, то есть не привязывать жестко полномочия к собственности. Но для этого нужно найти правовые основания.
РГ | Как вы оцениваете предложение давать регионам полномочия в зависимости от их дотационности?
Шувалов | В советские времена существовала централизованная система перераспределения трудовых ресурсов и производственных мощностей. Сейчас этого нет. У одних регионов - нефть, у других - газ, у третьих - ничего. Соответственно и налоговая база разная. Кто-то в состоянии обеспечить себя сам, кто-то на дотациях сидит. Да еще им и полномочия не давать? Конечно, дотационность иногда бывает связана с пассивностью руководства, с непрофессионализмом. Но все-таки в основной массе причина не в этом. Если бы у нас была идеальная ситуация, когда во всех регионах одинаковая численность населения, налоговая база, тогда у "несправившихся" можно было бы отбирать полномочия. А сейчас это нецелесообразно. Хотя, если поставить регионам срок, скажем, в 15 лет, угроза изъятия полномочий вполне может стать стимулом для развития собственной налоговой базы, всей экономики.
Что такое двухуровневое местное самоуправление
Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ все территории субъектов Российской Федерации должны быть разграничены региональными законами между городскими и сельскими поселениями. Из групп поселений формируются муниципальные районы. Для поселений и для муниципальных районов устанавливаются отдельные перечни вопросов местного значения. 131-й закон исходит из различного назначения поселений и муниципальных районов: органы местного самоуправления поселения решают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления муниципального района решают задачи межпоселенческого характера. Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований, наделяются статусом городского округа, исполняя одновременно полномочия как поселения, так и муниципального района. Таким образом, в концепции законопроекта заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа.